Regjeringens forslag til Statsbudsjett for 2019 innebærer en konjunkturnøytral finanspolitikk i en situasjon med god økonomisk vekst og stigende sysselsetting. Så lenge rentenivået fortsatt er lavt fremstår oljepengebruken fornuftig. Det er hensiktsmessig at deler av handlingsrommet går til å redusere skattekilene i norsk økonomi, fremfor utelukkende å øke offentlige utgifter fra et høyt nivå.

I regjeringens forslag til statsbudsjett for 2019 legges det opp til å bruke 231,2 milliarder kroner i oljeinntekter, hvilket tilsvarer 2,7 prosent av den anslåtte størrelsen på Statens pensjonsfond utland (oljefondet). Dette er noe lavere enn den forventede realavkastningen på 3 prosent som man ifølge handlingsregelen skal følge over tid. Sett i forhold til trend-BNP for Fastlands-Norge tilsvarer dette knapt 7,5 prosent i 2019, omtrent på samme nivå som i år. Dermed fremstår finanspolitikken konjunkturnøytral, med en såkalt «budsjettimpuls» nær null.

Finanspolitikken og konjunkturforholdene

Finansdepartementet tegner i nasjonalbudsjettet et positivt bilde av norsk økonomi, med sterk vekst og økende sysselsetting. Realveksten i BNP for Fastlands- Norge er ventet å tilta fra 2,3 prosent i år til hele 2,7 prosent neste år og 2,8 prosent i 2020. Dette er litt mer optimistisk enn anslagene fra andre fagmiljøer som Norges Bank og SSB.

Med flytende valutakurs og inflasjonsmål for pengepolitikken vil statsbudsjettet ikke ha særlig betydning for produksjon og sysselsetting – kun hvordan Norges Bank setter styringsrenten. Med en nøytral utforming av finanspolitikken påvirkes ikke rentebanen til sentralbanken. Denne indikerer at styringsrenten gradvis økes fra dagens 0,75 prosent til litt over 2 prosent i 2021. En mer ekspansiv finanspolitikk (i form av økte offentlige utgifter og/eller lavere skatter) kunne bli møtt med en brattere rentebane og sterkere kronekurs, hvilket igjen ville fortrenge private bruttorealinvesteringer og nettoeksport.

Utover å påvirke samlet etterspørsel etter varer og tjenester, kan finanspolitikken ha mer langvarige effekter på produksjonspotensialet i norsk økonomi og statsfinansene.

Det langsiktige behovet for innstramming

Den fremtidige befolkningsutviklingen stiller finanspolitikken ovenfor utfordringer. Aldringen av befolkningen vil gi tiltagende vekst i offentlige utgifter knyttet til helse og alderspensjon i tiårene fremover. Samtidig vil skatteinntektene fra arbeidsinntekt bli negativt påvirket av en lavere yrkesdeltagelse, mens oljeinntektene som andel av trend-BNP trolig nærmer seg toppen som følge av lavere vekst i oljefondet. Denne typen framskrivninger indikerer et langsiktig innstrammingsbehov i finanspolitikken – av noen omtalt som «haikjeften» i norsk økonomi.

Figur 1 er hentet fra nasjonalbudsjettet og viser strukturelt, oljekorrigert underskudd (dvs. den faktiske oljepengebruken), 3-prosentbanen (dvs. handlingsregelen) og alders- og uførepensjoner i folketrygden (basert på dagens system). Tallene er prosent av trend-BNP for Fastlands- Norge. Som figuren viser er ikke oljeinntektene store nok til å dekke pensjonsutgiftene i folketrygden.

Figur 1: Strukturelt, oljekorrigert underskudd, 3-prosentbanen og alders- og uførepensjoner i folketrygden. Prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge. Kilde: St.meld 1 (2018-2019), figur 3.11.

Økonomiske prognoser er alltid preget av usikkerhet, og denne øker jo lengere frem i tid framskrivningen går. Usikkerheten omfatter fremtidig økonomisk vekst, råoljepriser, nye petroleumsforekomster og utviklingen i globale kapitalmarkeder. I nasjonalbudsjettet for 2019 er estimatene for oljefondet og den tilhørende 3-prosentbanen for oljeinntekter oppjustert fra året før. Oljeinntektene har visstnok ennå ikke passert toppen som andel av trend-BNP.

Med høye vekstprognoser og stigende ressursutnyttelse, samt et forventet langsiktig innstramningsbehov i finanspolitikken, har enkelte tatt til ordet for at regjeringen bør bruke mindre oljepenger enn det man legger opp til i neste års statsbudsjett.

Finanspolitikken bør imidlertid ikke gå fra å være konjunkturnøytral til kontraktiv før styringsrenten har kommet mer opp. Hvis bruken av oljeinntekter kuttes så mye at Norges Bank må nedjustere rentebanen for å nå inflasjonsmålet, kan resultatet bli at større offentlig sparing forsterker den private gjeldsoppbyggingen. Dette kan være uheldig siden statsmyndighetene (med en seddelpresse) har bedre forutsetninger for å bære gjeld. Norge har i utgangspunktet sterke statsfinanser, men høy husholdnings- og næringslivsgjeld.

I tillegg kan det ha verdi i seg selv at man ikke avviker for mye fra handlingsregelen i en normalsituasjon. Dette er det som går under navnet dynamisk tidsinkonsistens i makroøkonomisk teori. Hvis aktørene ikke oppfatter handlingsregelen som troverdig, vil den ikke forankre forventningene til fremtidig oljepengebruk, hvilket igjen kan gjøre norsk økonomi mer følsom for oljeprisendringer.

Skattekiler og tilbudssideeffekter

Som nevnt kan utformingen av finanspolitikken også ha mer langsiktige effekter på tilbudssiden og vekstevnen i norsk økonomi. Et viktig forhold i denne sammenhengen er utformingen av skattepolitikken. Mange skatter og avgifter påfører økonomien et effektivitetstap, fordi skattesystemet vrir de relative prisene aktørene blir stilt ovenfor. I velferdsstater med høye offentlige utgifter som Norge er skattekilene spesielt store i arbeidsmarkedet, fordi mye av skattetrykket legges på arbeid og privat konsum.

I praksis har skattepolitikken flere oppgaver og noen negative vridningseffekter er ikke til å unngå. I tillegg til makroøkonomisk stabilisering , skal skattene blant annet fungere som instrument i fordelingspolitikken.

Ikke alle skatter har negative effekter på samfunnsøkonomien. Boligskatt regnes som en effektiv skatt, siden skatteobjektet ikke kan flyttes. Skattlegging av oljeselskapenes overskudd fører helle ikke til et effektivietstap, siden grunnrente fra naturressurser ikke kan oppnås i andre markeder. Endelig kan «grønne skatter» (miljøavgifter) ha positive effekter på økonomien ved å korrigere for markedssvikt der miljøkostnader ikke inngår i prisene.

Selv om det er mulig å redusere de samfunnsøkonomiske tapene ved å vri mer av skattetrykket over mot effektive skatter, tyder erfaringene på at slike endringer ofte må «smøres» gjennom skattereduksjoner. De siste årene har man sett en viss nedgang i marginalskattene og skattekilene i Norge, noe som (isolert sett) kan ha positive effekter på arbeids- og sparetilbudet i økonomien. I neste års statsbudsjett er nettoendringene i skattene ganske små.

I budsjettforslaget for 2019 legger regjeringen opp til å senke skattesatsen for alminnelig inntekt for personer og selskaper fra 23 til 22 prosent. Dette er en del av en langvarig tilpasning der satsen siden 2014 er nedjustert fra 28 prosent. Videre heves innslagspunktene i trinnskatten, men dette motvirkes av at satsene økes noe. Grunnrenteskatten fra petroleum og vannkraft økes med henholdsvis 1 og 1,3 prosentpoeng.

Samtidig senker regjeringen makssatsen for eiendomsskatt som kommuner kan kreve inn, fra 7 til 5 promille. Til tross for at dette i utgangspunktet er en effektiv skatt, kan det argumenteres for at man kun kan få på plass et godt helhetlig system hvis den lokale eiendomsskatten erstattes av en nasjonal ordning over statsbudsjettet. Stor politisk mostand gjør at dette er lite trolig.

Nedgangen i skattesatsen på alminnelig inntekt fører til lavere skattefradrag for gjeldsrenter. Selv om dette bidra til å heve realrenten etter skatt marginalt, er det fortsatt et problem i skattepolitikken at man favoriserer lånefinansiert boligkapital. Denne svakheten i skattereglene har over tid bidratt til et høyt nivå på boligpriser og husholdningsgjeld. Problemet dempes imidlertid noe ytterligere av at regjeringen foreslår å øke rabatten for verdsettelse av aksjer og driftsmidler (inkl. næringseiendom). Dette betyr at man ved beregning av formuesskatten bringer verdsettelsen av produktiv kapital litt nærmere verdsettelsen av boligkapital.

Avslutning

Siden innføringen av handlingsregelen i 2001 har politikerne i stor utstrekning valgt å la oljeinntektene gå til å øke de offentlige utgiftene, fremfor å senke skatter og avgifter. Dette er selvfølgelig et politisk veivalg. Fra et fagøkonomisk ståsted er det positivt at finanspolitikken neste år er konjunkturnøytral, at offentlige utgifter vokser noe mindre enn økonomien som helhet og at man gradvis reduserer skattekilene over tid. Endringene i skattereglene i neste års budsjett er likevel små. I likhet med andre vestlige land står Norge trolig ovenfor et langsiktig innstramningsbehov i finanspolitikken – men dette blir ikke mindre av at politikerne i hovedsak prioriterer utgiftsøkninger.

Så gjenstår det å se hvor mye av budsjettforslaget som kommer gjennom Stortinget og hvilken regjering som skal sitte ved roret når politikken gjennomføres.