Stortinget skal snart stemme over regjeringens forslag til ny sentralbanklov. Et av elementene i lovforslaget er at Statens Pensjonsfond Utland (SPU), eller oljefondet, bare skal kunne investere i utenlandske verdipapirer. Dette er i tråd med etablert praksis, men har også skapt debatt.
Regjeringens forslag til en ny og modernisert sentralbanklov bygger i stor grad på anbefalingene fra Gjedrem-utvalget, som ble drøftet i et blogginnlegg fra 2017. Dette innlegget setter søkelys på den delen av lovforslaget som sier at SPU kun skal investeres utenfor Norge og i utenlandsk valuta.
Når Gjedrem- utvalget la frem sin innstilling, skapte dette en debatt om forvaltningen av oljefondet burde skilles fra Norges Bank. Noen mente det var feil at en politisk uavhengig sentralbank, med ansvar for pengepolitikken, også skal påvirke rammevilkårene for finanspolitikken. Det er tross alt realavkastningen fra SPU som over tid skal fases inn over statsbudsjettet gjennom handlingsregelen. Regjeringen har konkludert med at sentralbanken fortsatt skal forvalte SPU. Samtidig foreslås det å lovfeste dagens praksis, som sier at fondet kun skal bestå av plasseringer i utenlandske verdipapirer.
Helt siden etableringen av oljefondet har det ikke manglet på de som ønsker endret praksis. Mens partiet Rødt vil bruke deler av oljefondet på aktiv klima- og industripolitikk, vedtok nylig Frps landsmøte å bruke oljemilliarder på å fjerne bompengestasjoner. Noen ønsker økte infrastrukturinvesteringer i distriktene, mange bedrifter kunne tenke seg mer næringsstøtte, og norske finansforetak skulle gjerne sett at de kunne overta forvaltningen av fondets midler.
Oljefondet og næringslivets kapitaltilgang
Olje og gass er ikke fornybare naturressurser. Petroleumsutvinningen på norsk sokkel representerer en reallokering av Norges nasjonalformue fra naturressurser til fordringer på utlandet. Hvis vi over tid kun bruker realavkastningen fra oljefondet, slik handlingsregelen legger opp til, vil vi fordele oljerikdommen over generasjoner. Ved å investere i utenlandske aksjer, rentepapirer og eiendom, hindrer man de skadevirkningene på norsk økonomi som historisk har rammet andre land i tilsvarende situasjon.
Oljefondets plasseringer i utlandet hindrer ikke norsk næringsliv tilgang på kapital. Norge er en liten åpen økonomi fullt ut integrert i de globale finansmarkedene. Å plassere deler av oljefondet i norske verdipapirer ville presset ned avkastningskravet, noe som ville fått annen kapital til å strømme ut av landet. Kapital er en knapp ressurs, så det er ikke et symptom på noe galt at ikke alle virksomheter får tilgang på ønsket finansiering.
Inkluderer ikke leverandørindustri. Kilde: Revidert nasjonalbudsjett 2019.
Oljeinntekter og næringsstruktur
Hovedargumentet mot å bruke for mye oljepenger innenlandsk er velkjent, nemlig at dette presser opp kostnadsnivået og gir nedbygging av tradisjonell konkurranseutsatt virksomhet. Dette er ikke et problem så lenge vi følger handlingsregelen, siden oljeinntektene (realavkastningen fra oljefondet) finansierer et varig importoverskudd. Problemet oppstår hvis man bruker mye mer, slik at vridningen av næringsstrukturen må reverseres når oljealderen ebber ut. Dette kalles gjerne hollandsk syke. Samtidig kan for lite utenlandsk konkurransepress svekke norsk produktivitetsvekst.
Noen fremhever at det er forskjell på konsum og realinvesteringer, men begge inngår i aggregert etterspørsel etter varer og tjenester. Å investere oljefondet i norsk infrastruktur er synonymt med å bruke mer oljepenger. I en situasjon med full sysselsetting vil større infrastrukturinvesteringer presse opp renter og kronekurs, som vil fortrenge private bruttorealinvesteringer og nettoeksport.
Oljeformue og økonomisk vekst
Et stort oljefond kan gi privatpersoner, organisasjoner og næringsliv sterke insentiver til å drive lobbyvirksomhet for å legge beslag på oljepenger. Siden denne ressursbruken alternativt kunne vært anvendt i produktiv virksomhet, medfører dette et velferdstap. I offentlig sektor kan et stort oljefond skape en illusjon om at alle problemer kan løses gjennom ytterligere bevilgninger, hvilket svekker økonomistyringen og viljen til nødvendige reformer. Et redusert behov for å prioritere innenfor gitte budsjettrammer kan også føre til flere ulønnsomme investeringsprosjekter, såkalte «hvite elefanter». For eksempel har de oljeeksporterende OPEC- landene hatt lav økonomisk vekst sett i forhold til omfanget av realinvesteringer i prosent av BNP.
Mye internasjonal forskning har påvist en klar negativ sammenheng mellom et lands tilgang på ikke fornybare naturressurser, som olje og gass, og langsiktig trendvekst i BNP. Dette kan skyldes omfattende «rent-seeking», som beskrevet ovenfor.
Oppsummering
Oppbyggingen av et oljefond som utelukkende investerer ute har bidratt til at Norge har kunnet kombinere store valutainntekter med en begrenset avindustrialisering og god vekst i Fastlands- Norge. Det norske oljefondet er i skrivende stund på 8.900 milliarder kroner, hvilket betyr at man ved å holde seg til handlingsregelen (på 3 prosent) kan bruke 268 milliarder kroner over statsbudsjettet. Dette utgjør nesten 8 prosent av Fastlands- BNP. Oljenæringen utgjør 16 prosent av Norges BNP. Man blir ikke mindre oljeavhengig av å investere formuen hjemme. Tvert imot kan dette føre til både redusert avkastning på investeringene, mindre konkurranseutsatt sektor og lavere vekst i norsk økonomi.