Statsbudsjettet for 2021 skiller seg fra tidligere år ved at det legges frem i en tid der verden fortsatt preges av en pandemi og norsk økonomi har gjennomgått det største tilbakeslaget i fredstid. Dette innlegget kommenterer budsjettforslaget, med særlig søkelys på bruken av oljeinntekter og de makroøkonomiske konsekvensene.
Gjennom 2020 har regjeringen og Stortinget besluttet svært omfattende tiltak for å begrense skadevirkningene av koronapandemien og dempe det økonomiske tilbakeslaget i kjølvannet av smittevernstiltak, oljeprisfall og lavere aktivitet internasjonalt. Så langt er det enten vedtatt eller foreslått korona-relaterte bevilgninger på 126,3 milliarder kroner. Disse kommer i tillegg til de automatiske stabilisatorene, som er endringene i netto-overføringer til privat sektor som skyldes at lavere aktivitet gir fall i skatteinntekter og større utbetalinger til arbeidsledighetstrygd. I 2020 er disse effektene svært store som følge av utvidede inntektssikringsordninger.
De omfattende tiltakene har naturlignok ført til en kraftig økning i bruken av oljeinntekter. Oljepengebruken for 2020 forventes nå å havne 151,4 mrd. kroner høyere enn vedtatt i fjor høst. Den såkalte budsjettimpulsen, som måler hvor ekspansivt budsjettet virker, er i nasjonalbudsjettet estimert til 4,5 prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge. Dette er den største budsjettstimulansen som er målt i de femti årene man har statistikk.
Bruken av oljeinntekter
Handlingsregelen tilsier at bruken av oljeinntekter over tid skal tilsvare realavkastningen fra Statens pensjonsfond utland (SPU, eller oljefondet), anslått til 3 prosent årlig. Dette måles ved det strukturelle oljekorrigerte underskuddet, som er uttaket fra oljefondet korrigert for hvordan konjunkturene påvirker budsjettet. Hensikten er å la de automatiske stabilisatorene få virke.
Oljefondet er nå mer enn tre ganger større enn Fastlands-BNP. En svak kronekurs og høye internasjonale aksjekurser understøtter verdien av fondet og dermed hvor mye oljepenger som handlingsregelen åpner for å bruke. Til tross for historiske høy bruk av oljeinntekter i 2020, er det strukturelle underskuddet bare knapt 1 prosentpoeng høyere enn det handlingsregelen tilsier.
Som figur 1A viser, er en betydelig andel av økningen knyttet til midlertidige koronatiltak. I statsbudsjettet for 2021 er derfor underskuddet vesentlig lavere, slik at bruken av oljeinntekter igjen er tilbake på den langsiktige 3-prosentbanen. Dermed blir også budsjettimpulsen klart negativ, med -2,9 prosent.
Kilde: Nasjonalbudsjettet 2021 (figur 3.2).
Selv om gjenopphentingen i norsk økonomi har gått raskere enn fryktet på forsommeren, vil produksjon og sysselsetting være lavere enn normalt en god stund fremover. Dermed kan det ved første øyekast virke merkelig at finanspolitikken neste år skal virke kontraktivt. Samtidig er avviklingen av de midlertidige tiltakene nødvendig når situasjonen blir mer normal. Som figur 1A illustrerer, vil bruken av oljeinntekter fortsatt øke, når man ser bort fra de ekstraordinære tiltakene.
Justert for midlertidige koronatiltak, vil budsjettindikatoren være rundt 1 prosent i 2021. Budsjettimpulsen er en forenklet måling av de finanspolitiske stimulansene. For det første har effektene av finanspolitikken trolig vært lavere i 2020 enn det denne enkle indikatoren fanger opp. Multiplikatoreffekten, dvs. ringvirkningene fra en autonom etterspørselsøkning etter hvert som husholdninger og næringsliv gjenbruker deler av inntektene, blir nemlig blokkert når deler av økonomien er nedstengt av smittevernhensyn.
For det andre tilsier makroøkonomisk forskning at de samme multiplikatoreffektene gjør et hopp når styringsrenten når sin effektive nedre grense og det fortsatt er slakk i økonomien. Forklaringen er at sentralbanken ønsker en lavere rente for å sikre en målsatt utvikling i inflasjon og produksjonsgap. Derfor vil pengepolitikken forbli passiv, slik at økte offentlige underskudd ikke driver opp rentene, hvilket ellers ville fortrengt private bruttorealinvesteringer og nettoeksport (gjennom sterkere kronekurs). Kombinasjonen av lettelser i smittevernstiltak og en styringsrente som er redusert til null tilsier derfor at finanspolitikken har blitt mer effektiv over tid.
Flere økonomer har vært positive til at man tilsynelatende makter å returnere til handlingsregelen allerede neste år. Samtidig er finansdepartementet mer optimistiske enn flere andre prognosemiljøer når det kommer til anslagene for norsk økonomi. Mens nasjonalbudsjettet eksempelvis oppgir at Fastlands-BNP vil stige med 4,4 prosent neste år, tror SSB og Norges Bank på henholdsvis 3,6 og 3,7 prosent. En lavere vekst kombinert med den nominelle nullrentebetingelsen for pengepolitikken, kan tilsi at finanspolitikken burde være noe mer ekspansiv neste år.
Hva med langsiktige innstramningsbehov?
Offentlig forvaltning er større i Norge enn de fleste andre OECD-land. Til neste år er handlingsregelen for innfasing av oljeinntekter 20 år. Etter at denne ble innført, har rundt 89 prosent av handlingsrommet i de offentlige budsjettene gått til å øke utgiftene. Samtidig er skattenivået forholdsvis høyt sammenliknet med andre land.
De langsiktige effektene av koronakrisen er usikre. På kort sikt har pandemien ført til et kraftig hopp i de offentlige utgiftene. Statsbudsjettet for 2021 bringer offentlige utgifter ned til 61 prosent av BNP for Fastlands-Norge, men dette er fortsatt høyere enn i årene før krisen.
På lengre sikt, etter 2040, anslår nasjonalbudsjettet at inntektene fra oljevirksomheten avtar og at veksten i SPU ikke lenger holde tritt
med Fastlands-BNP. Dermed vil også den forventede realavkastningen som andel av fastlandsøkonomien falle. Samtidig fører aldringen av befolkningen til større utgifter knyttet til pensjoner og helsetjenester. Dette øker presset på de offentlige finansene. Langsiktige makroøkonomiske framskrivninger er likevel svært usikre. Mens vi vet mye om demografien, er forhold som råoljepris og produktivitetsvekst umulig å spå langt frem i tid.
Det vil uansett verken være mulig eller hensiktsmessig å dekke inn et fremtidig innstramningsbehov de nærmeste årene. Med en pengepolitikk begrenset av den nominelle nullrentebetingelsen, må finanspolitikken være tilstrekkelig ekspansiv. Samtidig kan fremtidige skatteøkninger svekke insentivene til å arbeide og spare, noe som kan redusere vekstpotensialet i økonomien. Dette illustrerer at oljerikdommen ikke må bli en sovepute for å gjennomføre reformer som stimulerer arbeidstilbudet og legger til rette for en mer effektiv utnyttelse av realressursene i økonomien.