Denne uken la EU frem et forslag om toll på varer produsert i land som ikke tar tilstrekkelige skritt for å begrense klimagassutslipp. Innlegget drøfter de samfunnsøkonomiske effektene.
Dersom økonomer fritt fikk bestemme klimapolitikken, ville denne vært basert på å begrense utslipp gjennom en tilstrekkelig høy global karbonavgift, eller et «cap-and-trade»-system, der bedrifter må kjøpe lisenser for å forurense. I praksis varierer karbonprisene betydelig mellom regioner og sektorer, hvilket gjør at det brukes mer ressurser enn nødvendig for å nå klimamålene.
EUs kvotesystem er primært laget for industrien, og fungerer ved at det settes et tak som sier hvor mange CO2 -ekvivalenter som kan slippes ut fra år til år. Norge har vært med i EUs kvotesystem siden 2008. Innenfor disse rammene kjøper og selger industrien klimakvoter, slik at det skapes et marked og en pris på CO2. Utslippstaket senkes over tid, hvilket presser opp kvoteprisene og gir incentiver til å redusere utslippene.
En svakhet ved EUs kvotesystem er at dette ikke gjelder i andre deler av verden. EUs klimatoll, eller Carbon Border Adjustment Mechanism (C-BAM), er ment å hindre «karbonlekkasje», der industri flagger ut og flytter produksjonen til land med mindre streng regulering. I første omgang innføres toll på sement, kraft, gjødsel, stål, elektrisitet og aluminium. Frem til nå har EU forsøkt å forhindre utflytting gjennom subsidier og gratiskvoter til enkeltnæringer.
I den politiske debatten fremheves det at C-BAM skal styrke europeiske selskapers konkurranseevne ovenfor land med slappere klimakrav. Som drøftet i tidligere innlegg, er imidlertid handelsbalansen og samlet sysselsetting makroøkonomiske anliggende, som ikke bestemmes av handels- og klimapolitikken ved fleksible valutakurser. Det avgjørende er derfor om tiltaket bidrar til høyere samfunnsøkonomisk effektivitet. Mens karbonprising regnes som positivt, har handelsbarrierer ofte negative effekter.
En velferdsanalyse
For å analysere EUs foreslåtte karbontoll, er det nyttig å betrakte virkningene innenfor rammene av en partiell likevektsanalyse, der man bruker kurver for tilbud og etterspørsel til å skissere effekten på global velferd. Figur 1 viser disse i et diagram med pris på y-aksen og kvantum på x-aksen. For å gjøre fremstillingen enkel, betraktes et internasjonalt handlet gode der EU er nettoimportør, og der karbonintensiteten i produksjonen er lik overalt.
Produksjonen av dette godet har eksterne virkninger i form av CO2-utslipp. Fordi private bedrifter i utgangspunktet ikke bærer disse kostnadene, ligger tilbudskurven under den sosiale tilbudskurven, der klimakostnadene er internalisert i markedsprisene. Uten offentlige tiltak oppstår det en likevekt i punkt Q. Dette gir et velferdstap i form av for høy produksjon og klimagassutslipp, med tilhørende for lav pris, i forhold til et sosialt optimum, vist i punkt S.
Anta nå at det innføres et regime med «cap-and-trade» i EU, tilsvarende dagens kvotesystem. Dette fører til en knekk i den globale tilbudskurven. Den nye likevekten dannes i punkt A. Likevektsprisen vil stige og produksjonen faller nærmere et samfunnsøkonomisk optimalt kvantum.
Hva skjer når EU innfører toll på import av denne varen? For en gitt verdensmarkedspris blir varen dyrere for europeiske forbrukere, slik at man får et negativt skift i den globale etterspørselen. Dermed dannes en ny likevekt i punkt E. Som vist går den globale likevektsprisen ned. Merk at vridningen i det relative prisforholdet mellom EU og resten av verden gjør at noe av konsumfallet i Europa motvirkes av økt konsum utenfor EUs kvotesystem. Lavere priser gjør at bedriftene i resten av verden produserer mindre. Når produksjonen i EU er begrenset av kvotesystemet, faller det globale kvantumet. Dermed faller også utslippene av klimagasser.
Så hva er velferdseffekten av å innføre (en liten) karbontoll i et system med omsettelige utslippskvoter? I utgangspunktet gir toll et effektivitetstap, i form av dyrere import og lavere kvantum. Dette kan illustreres ved arealet ADE i figuren. I dette tilfelle gjør imidlertid eksternaliteter fra produksjonen at det oppstår en gevinst i form av arealet ABCE. Altså er nettoeffekten for samfunnet positiv, tilsvarende området ABCD.
Krevende politiske hensyn
Det er gode fagøkonomiske argumenter for å innføre klimatoll. Politisk er samspillet mellom handels- og klimapolitikken langt mer komplekst. Dette handler ikke om å beskytte industrien, men å redusere klimagassutslipp. Her må EU finne ut hvordan de skal gå frem uten å sparke i gang en spiral med proteksjonistiske mottiltak fra land med lavere klimaambisjoner. EU kunne eksempelvis bruke tollinntektene til å hjelpe fattigere eksportland med å redusere karbonintensiteten i industrien.