Med stort press i økonomien ønsker regjeringen å føre en stram finanspolitikk, men i praksis fremstår statsbudsjettet for 2023 ganske nøytralt. Innføringen av grunnrenteskatt er fornuftig, men burde vært del av en helhetlig skattereform der man reduserer det totale velferdstapet knyttet til finansieringen av offentlig sektor.
I sitt forslag til statsbudsjett for 2023 legger regjeringen opp til et strukturelt, oljekorrigert underskudd som andel av oljefondet (Statens Pensjonsfond Utlandet, SPU) på 2,5 prosent. Dette tilsvarer en oljepengebruk på nær 317 milliarder kroner. Selv om de økte olje- og gassprisene, særlig knyttet til krigen i Ukraina, gir betydelige ekstraoverføringer til SPU, har uroen i finansmarkedene også gitt et fall i markedsverdien av fondet, som i september var lavere enn ved årsskiftet.
Ikke spesielt stramt budsjett
Statsbudsjettet legges frem i en situasjon med stort press i norsk økonomi. Arbeidsledigheten er den laveste siden 2008. Lønnsveksten er på vei opp, og inflasjonen er den høyeste på fire tiår. Den sterke prisveksten er ikke bare knyttet til importerte varer og strøm, men også norskproduserte varer og tjenester. Regjeringen skriver i det tilhørende nasjonalbudsjettet at det er «en betydelig risiko for vedvarende høy inflasjon».
For å dempe presset i norsk økonomi, legges det opp til en nedgang i oljepengebruken, fra et strukturelt, oljekorrigert underskudd som andel av trend-BNP på 9,3 prosent i 2022, til 8,8 prosent i 2023. Denne negative «budsjettimpulsen» på 0,6 prosent gir imidlertid kun en indikasjon på stramheten i finanspolitikken.
For det første har ulike budsjettposter forskjellig effekt på samlet etterspørsel. En økning i offentlige utgifter som finansieres av skatteøkninger, vil generelt virke svakt ekspansivt på økonomien, fordi noe av skatteøkningen gir redusert import og sparing. For det andre vil skatteinntekter og arbeidsledighetstrygd endres når aktiviteten i økonomien endres, hvilket kalles «automatiske stabilisatorer». Når finansdepartementet har mer optimistiske anslag på vekst og arbeidsledighet enn andre fagmiljøer, kan dette bety at man overdriver de positive nettoskatteeffektene. Endelig virker finanspolitikken med et langt og variabelt tidsetterslep, noe som betyr at de store stimulansene i 2020 fortsatt påvirker norsk økonomi.
Finansdepartementet viser til simuleringer i makromodellene KVARTS og NORA, som samlet sett indikerer at budsjettforslaget for 2023 omtrent vil virke nøytralt på norsk økonomi.
Norges Bank retter pengepolitikken inn mot et fleksibelt inflasjonsmål. Under normale omstendigheter vil finanspolitikken i begrenset grad påvirke samlet produksjon og sysselsetting på kort og mellomlang sikt, fordi Norges Bank vil tilpasse styringsrenten for å nå inflasjonsmålet. Dermed vil finanspolitikken hovedsakelig påvirke rentenivået og kronekursen, samt ressursallokeringen mellom sektorer. Når regjeringen i statsbudsjettet for 2023 legger opp til hva som virker å være en noe mindre stram finanspolitikk enn sentralbanken la til grunn i forrige pengepolitiske rapport fra september, vil dette (alt annet likt) kunne trekke i retning av en marginalt høyere rentebane.
Endringer i skattepolitikken
Skattepolitikken skal bidra til å finansiere offentlig sektor og utjevne forskjeller, fortrinnsvis på en måte som gir lavest mulig effektivitetstap. Norge har en stor offentlig sektor. Den målte inntektsulikheten blant personene i Norge er lav, men har økt litt. Avveiningen mellom fordeling og økonomisk vekst er et politisk spørsmål. Med et høyt skattetrykk, er det likevel viktig at skattesystemet utformes effektiv, samtidig som oljeformuen ikke hindrer nødvendige reformer i offentlig sektor.
Størsteparten av oljeinntektene vi har faset inn i norsk økonomi etter etableringen av handlingsregelen for finanspolitikken i 2001, har gått til å øke de offentlige utgiftene – fremfor å senke skatter og avgifter. Offentlige utgifter som andel av fastlands-BNP utgjorde i fjor hele 62,3 prosent. Dette er mer enn i andre OECD-land, inklusivt naboland som Sverige og Danmark. Norge har også et skatte- og avgiftsnivå som er høyere enn gjennomsnittet i OECD–landene.
Kilde: OECD, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.
De fleste skatter og avgifter har negative vridningseffekter på tilbudet av arbeidskraft og sparing. Det er bred enighet blant økonomer om at miljøutslipp, eiendom og grunnrente er de mest effektive skattebasene. At regjeringen innfører grunnrenteskatt på havbruk og vindkraft, samt øker grunnrenteskatten på vannkraft, er meget fornuftig – siden lønnsomheten her er så høy at dette ikke vil svekke investeringsviljen. Grunnrenteskatt for havbruk er diskutert mer detaljert i et tidligere innlegg. Disse endringene burde imidlertid skjedd som et ledd i en helhetlig skattereform, der økt grunnrenteskatt ble brukt til å senke andre skatter og avgifter – for å redusere det totale velferdstapet.
Det gjøres også flere mindre skattejusteringer i budsjettforslaget for 2023, men samlet sett øker skattetrykket noe. Bl.a. blir skattleggingen av arbeidsinntekter mer progressiv, noe som kan ha uheldige effekter på arbeidstilbudet over tid.
Oppsummering
Regjeringens forslag til statsbudsjett for 2023 fremstår ganske nøytralt i forhold til presset i norsk økonomi. Innføringen av grunnrenteskatt er fornuftig, men burde vært en del av en større skattereform, istedenfor å bidra til en økning i det totale skattetrykket.