I mai hvert år presenterer regjeringen en oppdatering av hovedtallene for norsk økonomi i revidert nasjonalbudsjett. Det blir også lagt frem justeringer av finanspolitikken for inneværende år. Siden mars i fjor har regjering og Storting vedtatt omfattende tiltak for å begrense skadevirkningene av koronapandemien. I revidert budsjett er oljepengebruken justert som følge av nye runder med smittevernstiltak og støtteordninger.
I henhold til handlingsregelen skal bruken av oljeinntekter over tid tilsvare realavkastningen til Statens Pensjonsfond Utland (SPU), som er forventet å være 3 prosent. Figur 1 viser det strukturelle oljekorrigerte underskuddet som andel av SPU. Ikke overraskende har bruken av oljeinntekter oversteget 3-prosentbanen de siste par årene, i møte med det største tilbakeslaget i norsk økonomi i fredstid. Like relevant er det å betrakte oljepengebruken som andel av norsk økonomi. Innfasingen av oljeinntekter, som før krisen lå i underkant av 8 prosent av trend-BNP for fastlands-Norge, anslås i revidert nasjonalbudsjett å ha økt til rundt 12 prosent i 2020 og 2021.
Prosent av SPU og trend-BNP for fastlands-Norge. Kilde: Meld. St. 2 (2020-21).
Dersom man betrakter budsjettimpulsen, som måler endring i strukturelt, oljekorrigert underskudd i prosent av fastlands-trend-BNP, var denne på rekordhøye 3,9 prosent i 2020. I år er impulsen estimert til 0,6 prosent – mot et historisk snitt på 0,4.
Likevel kan ikke finanspolitikken de siste par årene betraktes som tradisjonell motkonjunkturpolitikk. De «automatiske stabilisatorene», der skatteinntekter og arbeidsledighetstrygd varierer med aktivitetsnivået, har bidratt til å dempe inntektsfallet til husholdninger og bedrifter. I tillegg har det vært introdusert midlertidige kompansesjonsordninger for utsatte deler av næringslivet. Formålet har vært å holde virksomheter flytende gjennom perioden med smittevernstiltak.
Skattekutt og andre nettoinntektsoverføringer er lite effektivt til å stimulere samlet etterspørsel når det er stor tvangssparing i privat sektor som følge av begrensete forbruksmuligheter. Ifølge finansdepartementets modellberegninger bidro statsbudsjettet til å løfte fastlands-BNP med kun 0,4 prosent i 2020, sammenlignet med et «nøytralt» forløp. De ekspansive effektene blir langt sterkere når smittevernstiltakene avvikles. Ifølge framskrivningene vil finanspolitikken løfte fastlands-BNP med 1,4 prosent i 2021 og 1,0 prosent i 2022.
Situasjonen i norsk økonomi
Omfattende støtteordninger og lavere smittespredning har bidratt til at fallet i norsk økonomi har vært mindre enn i mange andre land. Mer målrettete smittevernstiltak og virksomheter som har tilpasset kostnader og drift til pandemien, har også medvirket til at det går bedre i norsk økonomi enn i fjor vår. Etter en ujevn utvikling mot slutten av fjoråret, avtok imidlertid aktiviteten gjennom første kvartal 2021. Økt smitte og strengere tiltak preget utviklingen, særlig på Østlandet. Nivået på fastlands-BNP var i mars 3 prosent lavere enn før pandemien, selv om det bak dette tallet skjuler seg store bransjeforskjeller.
Ifølge nasjonalregnskapet sparte husholdningene 257 milliarder kroner i 2020. Dette ga en historisk høy sparerate på 15 prosent, der hele økningen skyldes akkumulering av finanskapital. Til tross for at privat konsum har falt, og var ned 10 prosent i mars i forhold til februar i fjor, har man sett en vridning fra tjenestekonsum til varer. Varekonsumet lå rundt 6 prosent høyere i mars enn før pandemien slo inn. Dette skyldes i stor grad økt netthandel.
I tillegg til nedgangen i privat forbruk, gikk bruttorealinvesteringene tilbake i fjor. Dette var forventet, siden mange bedrifter ikke ønsket å utvide kapasiteten når usikkerheten rundt fremtidig etterspørsel var stor. I første kvartal 2021 falt bruttoinvesteringene med 1,7 prosent.
Som en liten åpen økonomi har Norge også blitt rammet av aktivitetsnedgangen ute, i form av sviktende eksport og turisme. Prisene på mange viktige eksportvarer, som olje og naturgass, falt markert i 2020. Mens varestrømmene har vært ganske uberørt av restriksjoner på grensepasseringer, har tjenestehandelen blitt negativt påvirket. Likevel har utenrikshandelen begrenset BNP-fallet, fordi importen har falt noe mer enn eksporten. De siste månedene har også råvareprisene steget kraftig. Målt i løpende priser gikk handelsoverskuddet opp fra om lag 10 milliarder kroner i 4. kvartal 2020 til over 73 milliarder kroner i 1. kvartal 2021.
Utsiktene fremover
I revidert nasjonalbudsjett har finansdepartementet tegnet tre mulige forløp for norsk økonomi, illustrert ved baner for reelt fastlands-BNP i figur 2. I det optimistiske scenarioet kommer mye av gjeninnhentingen i norsk økonomi allerede i løpet av sommeren. I det nøkterne scenarioet, som ligger til grunn for meldingen, tar det noe lenger tid å fase ut smitteverntiltakene. I det pessimistiske alternativet er det antatt at vaksineringen går tregt og restriksjonene videreføres ut året. Som illustrert venter finansdepartementet at fastlands-BNP ikke helt når sin historiske trend i perioden, men trolig er også veksten i potensielt BNP noe dempet i kjølvannet av pandemien.
Indeks. Februar 2020=100. Kilde: Meld. St. 2 (2020-21).
Et spørsmål som har fått mye oppmerksomhet er hvor lenge myndighetene kan videreføre den rekordhøye oljepengebruken. Erfaringene viser at overføringene fra oljefondet til statsbudsjettet øker i kriser, men uten å bli vesentlig redusert i etterkant (se figur 1). Til en viss grad speiler dette at oljefondet har blitt stadig større – i takt med at realressurser er overført fra norsk sokkel til fordringer på utlandet. Samtidig er SPU følsom for svingninger i de globale finansmarkedene. Dersom kronekursen skulle styrkes eller aksjemarkedene returnere til det historiske forholdet mellom prising og inntjening, vil verdien av fondskapitalen falle. I dagens situasjon er likevel mye av økningen i oljepengebruken knyttet til inntektssikring som vil opphøre når aktiviteten i norsk økonomi tiltar.
Det sentrale for finanspolitikken på kort sikt bør være makroøkonomisk stabilitet. Dersom mobiliteten i samfunnet normaliseres, samtidig som man får klar nedbygging av husholdningenes finanskapital og en svært ekspansiv finanspolitikk, kan presset i økonomien få Norges Bank til å øke styringsrenten mer enn planlagt- noe som også kan styrke kronen. Da kan finanspolitikken fortrenge private bruttorealinvesteringer og nettoeksport.
Går det som finansdepartementet og andre prognosemiljøer tror, bør finanspolitikken bli klart mindre ekspansiv i årene fremover.