Innlegget kommenterer regjeringens forslag til revidert nasjonalbudsjett.
Siden Regjeringen la frem forslaget til statsbudsjett for 2023 i oktober i fjor, har veksten i norsk økonomi vært sterkere enn Finansdepartementet la til grunn, sysselsettingen har økt, mens pris- og lønnsveksten har blitt vesentlig høyere.
Olje- og gassprisene har falt tilbake og er nå lavere enn før Russlands invasjon av Ukraina. Dettet har forbedret utsiktene for euroområdet, der veksten har holdt seg bedre oppe enn fryktet i fjor høst. Styringsrenten til Norges Bank har økt mer enn det som var lagt til grunn i nasjonalbudsjettet, og enda mer i andre land. Et fall i rentedifferansen mot utlandet har trolig medvirket til at kronen har svekket seg markert på valutamarkedet.
Regjeringens forslag til revidert nasjonalbudsjett innebærer at oljepengebruken øker med rundt 56 mrd. kroner sammenlignet med det statsbudsjettet som Stortinget vedtok i høst. I overkant av 20 mrd. kroner er knyttet til krigen i Ukraina, mens resten i stor grad er bevilgningsendringer som justerer for den økte pris- og lønnsveksten i 2023.
Målt ved det strukturelle oljekorrigerte underskuddet, anslås «oljepengebruken» å utgjøre 3 prosent av kapitalen i Statens pensjonsfond utland (SPU, eller «oljefondet») ved inngangen til året. Dette er i tråd med handlingsregelen, men en økning på 0,5 prosentpoeng fra saldert budsjett.
Betrakter man budsjettimpulsen, som måler oljepengebruken som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge, og dermed gir en indikasjon på hvor ekspansiv finanspolitikken er, øker denne fra -0,6 til +0,4 prosent. Nå gir ikke dette et helt presist bilde, fordi ulike skatter og offentlige utgifter vil ha forskjellig effekt på samlet etterspørsel. Ifølge Finansdepartementets analyser i makromodellene KVARTS og NORA fremgår det likevel at finanspolitikken går fra å være omtrent konjunkturnøytral til å trekke opp aktivitetsnivået med 0,3-0,4 prosent i 2023.
Finanspolitikken, renter og kronekurs
Vi er nå i en situasjon med stramt arbeidsmarked, høy inflasjon og svak kronekurs. Det er pengepolitikken som skal lukket avstanden til inflasjonsmålet, samt avveie dette mot å stabilisere produksjonsgapet på kort sikt.
I statsbudsjettet for 2023 ble det lagt opp til en svak innstrammende finanspolitikk. En viktig begrunnelse var at «for høy» oljepengebruk kunne øke presset i norsk økonomi, og dermed forsterke behovet for renteoppgang fra Norges Bank. Til tross for nettopp en slik utvikling, velger regjeringen nå å føre en noe mer ekspansiv finanspolitikk.
Når pengepolitikken ikke er begrenset av den nominelle nullrentebetingelsen, slik vi så i årene under pandemien, er finanspolitikken lite egnet til å stabilisere konjunkturene – utover effektene via de automatiske stabilisatorene (drøftet nedenfor). Fordi Norge er en liten åpen økonomi med høy internasjonal kapitalmobilitet, vil (real)rentenivået over tid ligge nær nivået i utlandet. Derfor vil diskresjonær finanspolitisk innstramning, i form av kutt i oljepengebruken for å unngå press i norsk økonomi, ikke gi varig lavere renter, men kunne svekke kronen via lavere renteforventninger på kort sikt – som igjen kan gi velferdstap for husholdningene fordi importerte konsumvarer blir dyrere. Derfor fremstår det hensiktsmessig at regjeringen fører konjunkturnøytral budsjettpolitikk og fokuserer mer på langsiktige finanspolitiske hensyn.
Automatiske stabilisatorer, inflasjon og skattekiler
Omtrent 40 prosent av utgiftene over statsbudsjettet følger en praksis der man justerer bevilgningene basert på faktisk lønns- og prisutvikling gjennom året. Dette er særlig knyttet til folketrygden, der det skjer en justering av grunnbeløpet i 2.kvartal hvert år, og lønnsutgiftene til statlige virksomheter som påvirkes av lønnsoppgjøret. Dette innebærer at rundt 60 prosent av de offentlige utgiftene i utgangspunktet ikke blir justert dersom pris- og lønnsveksten avviker fra prognosene i nasjonalbudsjettet.
De siste tiårene har dette ikke vært noe særlig problem, fordi inflasjonen har ligget ganske lav og stabil nær 2 prosent. Med den høyeste inflasjonen på flere tiår, som også har vært klart høyere enn Finansdepartementet trodde i oktober, har imidlertid overføringer til blant annet kommunesektoren og helseforetakene blitt klart redusert i realverdi.
En uventet økning i nominelt BNP, altså det generelle prisnivået og/eller reelt BNP, føre til at statsbudsjettet blir strammere – fordi nettoskattene stiger (pga. lavere arbeidsledighetstrygd og større nominell skattebase), samtidig som offentlige utgifter målt i faste priser faller. Det er typisk enighet blant økonomer om at finanspolitikken bør la disse «automatiske stabilisatorene» få virke på konjunkturene. Likevel er årets inflasjon uvanlig høy, så det er ikke overraskende at regjeringen, samme år som kommunevalget, velger å avdempe den innstrammende effekten fra økt pris- og lønnsvekst i 2023.
Et spørsmål som har fått minimal omtale, er samspillet mellom inflasjon og skattesystemet. Når inflasjonen og lønnsveksten øker, og skattegrunnlaget måles nominelt, fører dette til at flere personer får høyere marginalskatt – for eksempel i form av høyere trinnskatt. Dermed får flere en økning i de reelle skattesatsene. Det samme er tilfelle i kapitalbeskatningen, der økte nominelle renter ikke speiler en tilsvarende stigning i realrenten. Det er velkjent at fravær av indeksering av skattegrunnlaget, i en situasjon med høy inflasjon, forsterker de negative vridningseffektene skattesystemet har på arbeidstilbudet og sparing i privat sektor.
Konklusjon: hva med tilbudssiden?
Revidert nasjonalbudsjett er ikke anledningen til å gjøre store endringer i finanspolitikken, utover det som ligger i årets statsbudsjett. Regjeringens forslag til statsbudsjett for 2023 var omtrent konjunkturnøytralt, mens finanspolitikken nå fremstår svak ekspansiv. Dette er ikke et stort problem, fordi kronekursen er svak og rentene uansett skal opp. Utslagene på rentebanen er trolig små, men trekker på marginen opp.
Ved fremleggelsen av statsbudsjettet, fremsto regjeringen opptatt av stabiliseringspolitikk, mens det var lite søkelys på langsiktige virkninger av finanspolitikken, som bl.a. effekter på arbeidstilbudet, vekstevnen i norsk økonomi og næringsstrukturen. Dette inntrykket forsterkes i revidert nasjonalbudsjett. Selv om tabellverket viser nær nullvekst i total faktorproduktivitet, omtaler regjeringen ikke dette problemet for norsk økonomi med ett ord.
Som kommentert i forbindelse med statsbudsjettet, var innføringen av mer grunnrenteskatt fornuftig, men burde vært en del av en større skattereform – istedenfor å bidra til en økning i det totale skattetrykket. En større andel av skattebyrden bør vris fra arbeid og kapital, til grunnrente, forurensning og bolig. Slik sett er det uheldig at finansministeren, i forbindelse med revidert budsjett, har lagt skatteutvalgets rapport i skuffen. Dette er spesielt tilfelle når effektene av skjerpingen av kapitalbeskatningen har blitt tydeligere og den høye inflasjonen gir en oppgang i realskattesatsene.