Regjeringen har lagt frem sitt forslag til Statsbudsjett for 2020. Dette innlegget kommenterer budsjettforslaget, med særlig søkelys på bruken av oljeinntekter, skattepolitikken og de makroøkonomiske konsekvensene.
Finanspolitikken i Norge bygger på handlingsregelen. Statens kontantstrøm fra petroleumssektoren skal først investeres i Statens Pensjonsfond Utland (SPU, også kalt «oljefondet»). Deretter er det den normale realavkastningen fra fondet (anslått til 3 prosent) som skal brukes over statsbudsjettet, i tillegg til skatte- og avgiftsinntekter fra Fastlands- Norge. Siden handlingsregelen ble innført av Stoltenberg-I regjeringen i 2001, har bruken av oljeinntekter økt vesentlig (fra 1,4 til 7,8 prosent av trend-BNP for fastlandet) som følge av et stadig større oljefond. Verdien av SPU er nå 9.700 milliarder kroner, eller omkring 1,8 millioner per innbygger.
Bruk av oljeinntekter
Handlingsregelen skal ikke følges slavisk fra år til år, men er ment som en retningssnor over konjunktursyklusen. Både store variasjoner i markedsverdien av SPU og konjunkturforholdene i Norge kan tale for midlertidige avvik. Nå som overføringene til oljefondet flater ut og forventes å gradvis avta over tid (som andel av trend-BNP), vil aksjeavkastningen spille en viktigere rolle for størrelsen på fondet og finanspolitikken, mens råoljeprisen får redusert sin betydning.
De første årene etter at handlingsregelen ble innført, lå uttaksprosenten fra SPU klart høyere enn det den daværende «krittstreken» på 4 prosent tilsa. Dette ble kompensert av en strammere finanspolitikk i årene frem mot finanskrisen. De siste årene har handlingsregelen fungert mer som et tak for oljepengebruken – selv etter at måltallet ble nedjustert fra 4 til 3 prosent for å hensynta lavere forventet avkastning fra obligasjonsporteføljen i SPU. Dette har funnet sted i en periode der SPU sin markedsverdi og oljepengebruken som andel av trend-BNP har steget kraftig.
Mrd. kroner og prosent (h-akse).
Kilde: Meld. St. 1 (2019-2020), tabell 3.5.
I Statsbudsjettet for 2020 foreslår Regjeringen å bruke 243,6 milliarder kroner i oljeinntekter, hvilket utgjør en reduksjon på 2,6 mrd. i forhold til inneværende år. Dette tilsvarer 2,6 prosent av oljefondet, eller drøye 40 mrd. mindre enn det 3-prosentbanen tilsier. Også som andel av trend-BNP for Fastlands- Norge reduseres det oljekorrigerte underskuddet, slik at man får en svak negativ budsjettimpuls (-0,2 prosentpoeng). Nå er det regnskapsmessige forhold som kan tilsi at finanspolitikken er mindre stram enn budsjettimpulsen indikerer. I 2020 får staten midlertidige inntekter fra salg av klimakvoter som bidrar til å redusere det oljekorrigerte underskuddet.
Selv om enkelte økonomer, politikere og andre kommentatorer har kritisert opptrappingen av oljepengebruken de siste årene, er det viktig å huske på at dette har vært konsistent med handlingsregelen. Det er særlig tre forhold som bør fremheves:
Hvorfor følge handlingsregelen?
For det første: Handlingsregelen følger det forsiktige «bird-in-hand»-prinsippet, ved at det legges opp til å bruke en normal realavkastning fra den delen av petroleumsressursene som allerede er omgjort til utenlandsformue – og ikke permanentinntekten fra hele formuen (dvs. SPU + nåverdien av fremtidige kontantstrømmer fra Nordsjøen).
For det andre: Oljeinntektene gir Norge tilgang på valuta og øker våre importmuligheter. Å hente ut oljen i større offentlig- og privat konsum tvinger derfor frem en vridning av næringsstrukturen. Hvis man over tid hadde brukt klart mindre enn realavkastningen, ville SPU og den fremtidige næringstilpasningen (med overføring av arbeidskraft og realkapital fra konkurranseutsatt til skjermet sektor) paradoksalt nok kunne blitt større.
For det tredje: Offentlig sparing i SPU demper det langsiktige innstramningsbehovet i finanspolitikken knyttet til befolkningsaldringen. Likevel er disse langtidsframskrivninger usikre. Eksempelvis avhenger statsfinansene også av produktivitetsveksten – som har variert mye. I tillegg er det grunn til å spørre om akkumuleringen av stor offentlig formue har gjort husholdningene mindre bekymret for fremtiden og bidratt til oppbyggingen av høy privat gjeld. Det er interessant at enorm offentlig gjeld i Japan har sitt motstykke i høy privat sparing. Her hjemme har nok også skattesystemet, som favoriserer lånefinansiert boligkapital, spilt en viktig rolle.
Skatte- og avgiftsopplegget for 2020
Mange skatter og avgifter vrir produksjons- og konsumbeslutningene slik at økonomien påføres et effektivitetstap. I Norge regner man med at denne kostnaden utgjør 20 øre per skattekrone. Etter at handlingsregelen ble innført i 2001 har likevel over 90 prosent av økningen i oljepengebruken gått til å finansiere offentlige utgifter. Det er selvfølgelig et politisk spørsmål i hvilken grad man skal prioritere skattelettelser.
De siste årene er skattesatsen på alminnelig inntekt for privatpersoner og bedrifter gradvis blitt redusert fra 28 til 22 prosent. Skattekildene for lønnsinntekt har falt og ligger nå nær gjennomsnittet i OECD- landene. I utgangspunktet er det få endringer på skatte- og avgiftssiden i statsbudsjettet for 2020. Mens det er positivt at CO2-avgiften økes (drøftet her), for å internalisere miljøkostnader i markedsprisene, kan det være uheldig at regjeringen vil senke maksimal eiendomsskattesats fra 2021 (som er en effektiv skatteform).
De makroøkonomiske hensynene
Finansdepartementet tegner et optimistisk bilde av norsk økonomi i Nasjonalbudsjettet for 2020. Økonomien vokser fortsatt noe over sin langsiktige trend og arbeidsledigheten kommer svakt ned fra dagens nivå. BNP for Fastlands- Norge ventes å øke med 2,7 prosent i år og 2,5 prosent i 2020.
Med en fleksibel valutakurs og inflasjonsmål for pengepolitikken er det Norges Bank som under normale omstendigheter står for stabiliseringen av samlet etterspørsel. Økende ressursutnyttelse i økonomien og høyere inflasjon har det siste året fått Norges Bank til å sette opp styringsrenten fra 0,5 til 1,5 prosent. I rentebanen fra forrige Pengepolitiske Rapport ble det signalisert at denne trolig vil ligge på dagens nivå i tiden fremover.
En strammere finanspolitikk vil isolert sett dempe behovet for nye renteøkninger. Konjunkturutsiktene er samtidig usikre. Ingen vet hva som skjer med Brexit og nøkkeltallene fra USA og Eurosonen har svekket seg. Skulle de negative impulsene ute få mye større betydning enn forventet, kan Norges Bank sette ned styringsrenten. Med i utgangspunktet lave nominelle renter og svak kronekurs, virker det unødvendig å føre en svak kontraktiv finanspolitikk.