Innlegget drøfter regjeringens forslag til statsbudsjett for neste år, med særlig søkelys på bruken av oljepenger og skattepolitikken.
Regjeringens forslag til statsbudsjett kommer i en situasjon der norsk økonomi står ovenfor det som forventes å være et moderat konjunkturtilbakeslag, samtidig som inflasjonen fortsatt er for høy, men på vei ned. Styringsrenten er 4,25 prosent og vil trolig heves en siste gang i desember.
Hvor ekspansivt er budsjettet?
I den offentlige debatten er det mye søkelys på hvordan budsjettpolitikken påvirker presset i norsk økonomi. Under normale omstendigheter vil finanspolitikken ha begrenset betydning for samlet etterspørsel, og dermed ressursutnyttelse og inflasjon. Dette fordi Norges Bank tilpasser styringsrenten for å sikre en rimelig avveining mellom inflasjons- og produksjonsgapet. I dagens situasjon kunne en ekspansiv finanspolitikk legge press på rentenivået, hvilket kunne styrke kronekursen, men også fortrenge nettoeksport, privat forbruk og bruttorealinvesteringer.
Handlingsregelen for finanspolitikken innebærer at oljepengebruken over tid skal tilsvare den forventede realavkastningen på 3 prosent fra Statens Pensjonsfond Utland (SPU), ofte bare kalt oljefondet. I forslaget til statsbudsjett for 2024 er det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet anslått til 409,8 mrd. kroner. Dette tilsvarer 2,7 prosent av SPU.
Som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge har oljepengebruken økt de siste årene. I 2024 er andelen anslått til 10,3 prosent, som er opp 0,4 prosentpoeng fra året før. Ofte brukes denne budsjettimpulsen som en indikator på ekspansiviteten i budsjettpolitikken. Dette gir likevel en forenklet fremstilling. Ulike inntekts- og utgiftsposter har forskjellig effekt på samlet etterspørsel, samtidig som de automatiske stabilisatorene betyr at skatteinntektene er høye og utgiftene til ledighetstrygd lave i en høykonjunktur, og motsatt.
Ifølge Finansdepartementets modellberegninger i KVARTS og NORA, vil budsjettet øke Fastlands-BNP i 2024 med 0-0,1 prosentpoeng i forhold til trendveksten i økonomien. Dermed fremstår finanspolitikken ganske konjunkturnøytral. Fordi dette omtrent er på linje med forutsetningene i Pengepolitisk Rapport fra Norges Bank, bør forslaget til statsbudsjett ha liten betydning for styringsrenten fremover.
Hvordan håndtere avvik fra handlingsregelen?
Verdien av SPU anslås til 15 300 milliarder kroner ved inngangen til budsjettåret 2024, hvilket er opp nesten opp 3 000 milliarder kroner fra året før. Oppgang i aksjemarkedet og svakere krone har bidratt til å øke verdien av fondet i norske kroner. I tillegg har høye olje- og gasspriser gitt store ekstrainntekter for staten, særlig i fjor, og bidratt til å øke fondsverdien.
Størrelsen på SPU, som er nær fire ganger Fastlands-BNP, har skapt debatt om hvordan 3-prosentregelen skal praktiseres. Noen er bekymret for at en stor reduksjon i fondsverdien, som følge av et varig børsfall, skal tvinge frem stram finanspolitikk, som vil gjøre det mer krevende å finansiere offentlig sektor.
Andre peker på at fordi SPU som andel av trend- BNP vil flate ut i årene fremover, bør offentlige utgifter følger trendveksten i økonomien for å unngå en økning i skattenivået – som igjen kan ha uheldige effekter på privat sparing og arbeidstilbud. Det er her vært å bemerke at en betydelig andel av de oljeinntektene som har blitt faset inn i norsk økonomi etter at handlingsregelen ble etablert i 2001, har gått til å øke de offentlige utgiftene, fremfor å senke skattekilene1.
Et mer kontroversielt, men relevant faglig argument, kan være at Norge har usedvanlig sterke statsfinanser. Langsiktige framskrivninger i Perspektivmeldingen, som viser et udekket finansieringsbehov over statsbudsjettet frem mot 2060, er preget av stor usikkerhet. En risiko ved å systematisk bruke mindre oljepenger enn handlingsregelen, kan være at SPU blir «for stort», som følge av en «rentes-rente-effekt». Dette kan igjen gjøre det vanskelig å fase inn valutainntektene fra fondet uten å fortrenge for mye konkurranseutsatt virksomhet.
Finansdepartementet har i årets nasjonalbudsjett beregnet en såkalt asymmetribuffer. Dette er ment å indikere en uttaksprosent fra SPU i normalår, som gir forventet realavkastning på 3 prosent over tid, når kriser eller fall i fondsverdien gjør at oljepengebruken må overskyte handlingsregelen i perioder. De finner at denne er 2,7 prosent. Begrunnelsen for å vanligvis ligge 0,3 prosentpoeng under handlingsregelen, er at kriser kan ha asymmetriske effekter på budsjettbalansen. Dette skyldes at et konjunkturtilbakeslag ofte ikke etterfølges av et like raskt oppsving i realøkonomien og skattegrunnlaget. I tillegg kan det politisk være enklere å føre ekspansiv finanspolitikk i kriser, enn å gjennomføre utgiftskutt eller skatteøkninger i en høykonjunktur. Selv om den estimerte bufferen akkurat tilsvarer uttaksprosenten av oljefondet for 2024 (!), er det selvfølgelig stor usikkerhet rundt slike analyser, og debatten om evt. supplerende finanspolitiske regler vil nok fortsette.
Endringer i skatter og avgifter
Regjeringen har tidligere fått kritikk for skattepolitikken, der flere av endringene i statsbudsjettet for 2023 virket forhastet. Store og særlig uventede endringer i skatter og avgifter kan ha mange av de samme negative vridningseffektene på økonomien som høy og variabel inflasjon.
Samlet sett letter regjeringen inntektsskatten med beskjedene 400 millioner kroner i neste års statsbudsjett. Mens man får en liten økning i bunnfradraget, justeres trinnskatten, slik at inntektsskatten blir marginalt mer progressivt. Uvanlig høy pris- og lønnsvekst, som øker skattegrunnlaget nominelt, trekker i samme retning.
Etter mye debatt innfører Regjeringen grunnrenteskatt på landbasert vindkraft, med en effektiv skattesats på 35 prosent fra og med inntektsåret 2024. Man øker også flere miljøavgifter. Slike skatter er typisk samfunnsøkonomisk gunstige, fordi man unngår de negative vridningseffektene som er forbundet med inntekts- og formuesskatt. Mange økonomer vil nok likevel mene at innføringen av grunnrenteskatt burde vært del av en helhetlig skattereform, der man tok sikte på å minske de totale skattekilene.
I statsbudsjettet for inneværende år ble det innført en midlertidig forhøyet arbeidsgiveravgift for høyere lønninger, som var ment å dekke inn «ekstraordinære store utgifter i statsbudsjettet for 2023». Denne videreføres i budsjettet for 2024. Selv om regjeringen starter en utfasing ved å heve innslagspunktet, skjer dette i en situasjon der lønnsveksten i nasjonalbudsjettet anslås til 4,9 prosent i 2024, slik at flere arbeidstakere havner over grensen på 850.000 kroner.
Konklusjon
Samlet sett fremstår statsbudsjettet for 2024 konjunkturnøytralt og vil ha liten effekt på inflasjonen eller pengepolitikken. Regjeringen legger seg noe under 3-prosentgrensen for bruk av oljepenger som følger av handlingsregelen. Hvordan man skal forholde seg til denne når SPU har blitt så stort, er en løpende faglig debatt. Det er positivt at det ikke skjer store endringer i skatter og avgifter neste år. Generelt burde innføringen av grunnrenteskatt på landbasert vindkraft og økte miljøavgifter vært del av en større skattereform, der man tokk sikte på å redusere det totale velferdstapet forbundet med skattesystemet.
- mange skatter lager en kile mellom hva som er privatøkonomisk
lønnsomt og hva som er samfunnsøkonomisk lønnsomt. ↩︎