De siste ukers utvikling i forholdet mellom USA og Europa generelt, og krigen i Ukraina spesielt, har gjort det tydeligere for europeiske politikere at de må trappe opp bevilgningene til forsvaret betydelig. Dette reiser viktige spørsmål om hvordan en slik opprustning skal finansieres.
En økning i forsvarsutgiftene over statsbudsjettet kan i prinsippet, for de fleste europeiske land, finansieres på tre ulike måter, eller ved en kombinasjon av disse:
- Ved å kutte tilsvarende i andre offentlige utgifter.
- Ved å øke skatter og avgifter.
- Ved å øke statsgjelden, dvs. utstede flere statsobligasjoner. (Norge skiller seg ut ved å kunne ta fra oljefondet).
I tillegg finnes det et mindre aktuelt alternativ:
4. Ved å «trykke penger».
Hvilken finansieringsform man går for vil ha ulike makroøkonomiske effekter.
For å illustrere dette, kan man ta utgangspunkt i en IS-LM-modell. Her viser IS-kurven alle kombinasjoner av rente og BNP som gir likevekt i produktmarkedet. BNP faller med økt rente, fordi dette fører til mindre investeringer og konsum, samt nettoeksport (via en sterkere valuta, som euro eller kroner). LM-kurven viser alle kombinasjoner av rente og BNP som gir likevekt i pengemarkedet. Logikken er at pengemengden holdes fast, slik at økt BNP gir økt etterspørsel etter likviditet som presser opp renten. Makroøkonomisk likevekt, som bestemmer rente og BNP simultant, oppstår der de to kurvene krysser hverandre.
En økning i forsvarsutgiftene får IS-kurven til å skifte ut i diagrammet.
Dersom økte forsvarsutgifter kompenseres med kutt i andre offentlige utgifter over statsbudsjettet, skifter IS-kurven tilbake, slik at rente og BNP forblir uforandret.
Dersom dette isteden finansieres med en skatteøkning, skrifter IS-kurven også tilbake, men ikke fullt ut. Årsaken er at økte forsvarsutgifter slår rett ut i etterspørselen etter varer og tjenester, mens en skatteøkning reduserer privat konsum, som delvis dekkes av import- samtidig som noe ville gått til sparing. Fordi en slik «balansert budsjettendring» er svak ekspansiv, øker BNP og rentenivå litt.
Et annet alternativ er å la underskuddet på statsbudsjettet vokse, og finansiere dette ved mer statsgjeld, altså utstede flere statsobligasjoner. Fordi dette gir et større positivt skift i IS-kurven, stiger BNP og rentenivå mer sammenlignet med en balansert budsjettendring.
Det siste alternativet er at sentralbanken «trykker penger» for å kjøpe de nye statsobligasjonene, noe som gir et positivt skift i LM-kurven og presser rentenivået ned igjen. Fordi renten ikke stiger, øker BNP enda mer. En slik monetarisering av statsgjelden kan være sterkt inflasjonsdrivende over tid.
Unngå seddelpressen
Historisk har det å la «seddelpressen gå» vært en foretrukket finansieringsform ved kriger, i mangel på andre skatteinntekter. Derfor har også høy inflasjon typisk vært et krigsfenomen. Fordi den europeiske sentralbanken (ECB), men også de fleste andre europeiske sentralbanker, har en sterk uavhengighet og et mål om prisstabilitet, fremstår dette alternativet urealistisk.
Her hjemme har regjeringen foreslått at staten skal kunne låne i Norges Bank ved kriger og andre kriser, noe sentralbanken har advart mot i et høringssvar, men henvisning til at dette kan true dens politiske uavhengighet og gi økt inflasjon.
For mange europeiske land fremstår det nok også lite gjennomførbart å skulle øke forsvarsutgiftene kraftig, samtidig som man kutter tilsvarende i andre offentlige utgifter eller øker skattene. En gradvis opptrapping av forsvarsbevilgningene ville vært enklere, fordi dette bare forutsetter at andre utgifter på statsbudsjettet stabiliseres, mens økonomien og skattegrunnlaget vokser. Gitt kombinasjonen av lav trend-vekst i Europa og behovet for å øke forsvarsutgiftene raskt, er det vanskelig å unngå at statsgjelden vil vokse de neste årene.
Hva med forsvarsobligasjoner?
I EU drøfter man nå forslag om å tillate avvik fra den såkalte Stabilitets- og vekstpakten, som legger begrensninger på eurolands budsjettunderskudd og statsgjeld som andel av BNP[1]. Unntaket skal begrenses til finansiering av forsvarsutgifter. Samtidig har flere europeiske ledere foreslått at det kan utstedes felles europeiske forsvarsobligasjoner – som et alternativ til tradisjonelle statsobligasjoner.
Store euroland som Tyskland og Frankrike kan nok øke statsgjelden mye fra dagens nivåer, fordi et mislighold ville vært tilnærmet utenkelig. Dette ville nemlig gitt eurokollaps, slik at ECB måtte kjøpe statsobligasjoner i «siste instans». Derimot viste eurokrisen i 2011 at små land uten egen valuta kan oppleve kapitalflukt og kraftig hopp i statsrentene, dersom tilliten svikter. Altså er felles europeiske forsvarsobligasjoner en måte å sikre at alle land med euro kan trappe opp forsvarsutgiftene på samme måte.
I et innlegg i Dagens Næringsliv her om dagen, foreslo Trym Riksen at det norske oljefondet kan reallokere sin portefølje fra amerikanske og asiatiske statsobligasjoner, for å kjøpe europeiske forsvarsobligasjoner. Det er imidlertid lite trolig at dette vil ha særlig betydning for Europas evne til å finansiere en opprustning – så lenge EU (og implisitt ECB) kan stille seg bak forsvarsobligasjoner. Fordi oljefondet er så stort, krever diversifisering ikke bare at man sprer plasseringene utover aktivaklasser, men også land og verdensdeler[2].
Uansett om oljefondet eller private investorer kjøper forsvarsobligasjoner, vil en økning i forsvarsutgiftene på flere prosent av BNP kunne presse opp rentenivåene i Europa. Rentene på statsobligasjoner speiler nemlig markedets forventninger til fremtidige styringsrenter, som kan måtte stige for å holde inflasjonen i sjakk.
[1] Denne sier at statsbudsjettet ikke skal ha et underskudd større enn 3 prosent av BNP, mens offentlig gjeld maks skal være 60 prosent av BNP. Med felles pengepolitikk i eurosonen er formålet å unngå at store budsjettunderskudd driver opp rentene for alle medlemsland, men reglene har også vært kritisert for å være for rigide i møte med økonomiske kriser, og ble midlertidig myket opp under pandemien.
[2] Det er en helt annen debatt om man skal bruke rommet i handlingsregelen, som er realavkastningen fra fondet, til å øke støtten til Ukraina, samt egne forsvarsbudsjetter.