Det har fått oppmerksomhet at Luxembourg fra mars blir det første landet i verden til å innføre «gratis» (eller fullstendig skattefinansiert) kollektivtransport. Hensikten skal være å få ned bilbruken og bidra til reduserte klimagassutslipp. I hvilken grad er dette overførbart til Norge og en samfunnsøkonomisk fornuftig politikk?
I Norge og mange andre europeiske land er det stort søkelys på å få ned klimagassutslippene, særlig i transportsektoren. Luxembourg, et av Europas minste og rikeste land, er kjent for sine store køproblemer – hvilket bl.a. kan knyttes til landets geografiske plassering og svært høye antall dagpendlere fra nabolandene. Når myndighetene nå innfører gratis kollektivtransport, er håpet at dette skal redusere bilbruken på det overbelastede veinettet og redusere utslippene av klimagasser. Fra før av finnes det flere byer rundt i verden som har forsøkt noe tilsvarende.
«Fiskal illusjon» beskriver en tilstand der folk tror at offentlige goder er “gratis”, mens disse i realiteten må finansieres av skatter og avgifter. Det relevante spørsmålet er i hvilken grad kollektivtransport bør fullfinansieres over skatteseddelen. For å belyse denne problemstillingen, kan det være nyttig å først ta utgangspunkt i teorien om «naturlige monopoler».
Noen produksjonsprosesser er kjennetegnet ved store faste kostnader for at virksomheten skal kunne drives. For eksempel kan ikke jernbanen driftes uten togskinner, og legging av slike i et land som Norge er svært kostbart. Høye faste (dvs. produksjonsuavhengige) kostnader er forbundet med synkende gjennomsnittskostnader når volumet øker. Man har dermed stordriftsfordeler – som gir opphav til naturlige monopoler.
Store parallelle infrastrukturinvesteringer er en ineffektiv form for konkurranse. For eksempel kan det dårlige rykte til den britiske jernbanen føres helt tilbake til 1800-tallet, når store private investeringer skapte flere konkurrerende togselskaper med egne skinneganger mellom byene. Dette ga høye kostnader per passasjer, dyre billetter og mange ulykker.
Naturlige monopoler: gunstig å tape penger
Å fastsette pris=grensekostnad (som vil være best for samfunnet), gir ikke full kostnadsdekning når de samlede enhetskostnadene faller. Underskuddet kan dekkes av statlig subsidiering.
Figur 1 viser en enkel modell for tilpasningen ved naturlig monopol. Høye faste kostnader fører til fallende sum enhetskostnader (SEK) for produserte kvantum som tilsvarer markedet. For å maksimere overskuddet, må inntekten fra en ekstra enhet, grenseinntekten (GI), tilsvare kostnadene ved å produsere denne enheten, grensekostnaden (GK). En monopolist kan øke prisen (P), men dette gir lavere etterspørsel, slik at GI er lavere enn pris. Velferden blir størst hvis prisen reflekterer ressursbruken ved en ekstra enhet, altså GK. Denne er imidlertid lavere enn gjennomsnittskostnaden (SEK) hvis størsteparten av kostnadene er faste. Dermed følger det at optimalt samfunnsmessig kvantum, der P=GK, er uforenlig med bedriftsøkonomisk overskudd.
Modellen viser hvorfor naturlige monopoler, med store faste kostnader knyttet til investeringer, som jernbane, vannforsyning, osv., bør gå med underskudd. Siden private aktører er avhengig av å tjene penger, mener noen det er en offentlig oppgave å drive naturlige monopoler. Underskuddet må dekkes med tilskudd fra statskassen. Når regjeringen i Norge og andre land har konkurranseutsatt togtrafikken, handler dette om retten til å drive passasjertransport i ulike geografiske områder, ved bruk av den skinnegangen som staten, i form av Bane NOR, har ansvaret for. Hensikten er å holde de variable driftskostnadene i sjakk, siden underskuddsdekning gir insentiver til det motsatte.
Argumenter for brukerbetaling
Fordi mesteparten av kollektivtransporten, fra jernbane, t-bane og trikker, til ferger og lokale busstilbud i varierende grad minner om naturlige monopoler, kan man spørre om også Norge bør gjøre denne gratis eller svært billig for brukerne. I tillegg til naturlige monopoler, handler dette om trengselskostnader og miljøeffekter.
For det første forutsetter selvfølgelig fravær av brukerbetaling, at det er ledig kapasitet i kollektivtilbudet. Lavere billettpriser stimulerer etterspørselen. De siste årene har det blitt større kapasitetsproblemer i den norske kollektivtrafikken. Fra 2015 til 2018 økte antall passasjerer som benytter kollektivtransport i Norge med 13,5 prosent, ifølge tall fra statistisk sentralbyrå (SSB). Trengsel er en ekstern kostnad knyttet til lengre reisetid og mindre forutsigbarhet. Dermed fordrer lavere billettpriser at man først gjennomfører større investeringer i kollektivsektoren.
For det andre vil det økte passasjerantallet ikke bare komme fra bilister, men også gående og syklister. I hvilken grad bilistene vil velge alternativt, avhenger av flere variable – som tilgjengelighet, bompenger, bensinpriser mm. Når lavere billettpriser øker behovet for antall busser, trikker, osv. vil dette (isolert sett) få klimagassutslippene fra kollektivsektoren til å øke, samtidig som det oppstår negative effekter på folkehelsen (mindre mosjon).
Hva med differensierte kollektivsatser?
Ved neste lavkonjunktur vil kombinasjonen av svært lave realrenter og ledig produksjonskapasitet kunne gjøre flere infrastrukturinvesteringer lønnsomme. I tillegg til kortsiktige etterspørselseffekter, vil slike både kunne bidra positivt til vekstevnen i økonomien og redusere klimagassutslippene.
Investeringer i offentlig transport tar tid, men i mellomtiden finnes det tiltak som kan redusere trengselsproblemene i kollektivsektoren. En mulighet er å forsøke å spre passasjerene over et lengre tidsrom gjennom differensierte kollektivsatser, der prisene reduseres (eller er gratis) i perioder utenom rushtiden. Her vil nemlig marginalkostnadene være nær null.
Avsluttende betraktninger
Både miljøhensyn, trengsel på veinettet og stordriftsfordeler kan tale for lavere brukerbetaling i kollektivsektoren. Dette forutsetter kapasitetsutvidende investeringer. Uansett krever en effektiv klimapolitikk økt karbonprising, samtidig som Norge i større grad bidrar til finansiering av klimatiltak i land der man får størst mulig utslippskutt per krone.