Denne uken meldte statistisk sentralbyrå (SSB) at offentlig forvaltning i Norge gikk med underskudd i andre kvartal 2020, for første gang på et kvart århundre. Det offentlige underskuddet motvirker en kraftig økning i privat sparing. Utviklingen gjenspeiler en ønsket politikk som har hindret kollaps i norsk økonomi i kjølvannet av koronapandemien.
Vi har blitt vant til store overskudd i offentlig sektor i Norge de siste tiårene. I 2. kvartal 2020 hadde offentlig forvaltning imidlertid et underskudd på 83 milliarder kroner, hvilket tilsvarer 10,3 prosent av BNP. Lavere skatteinntekter, særlig fra petroleumsnæringen, bidro til utviklingen. I tillegg økte de offentlige utgiftene kraftig som følge av bl.a. kompensasjonsordninger til bedrifter i forbindelse med covid-19 og utbetaling av arbeidsløshetsstønader.
Figur 1 viser netto finansinvesteringer (samlede inntekter – utgifter) i offentlig og privat sektor, samt for Norge totalt, som andel av BNP.
Nedgangen i offentlig sparing hadde sitt motstykke i en historisk høy sparerate blant husholdningene, som hoppet til hele 20,8 prosent. Offentlige trygdeordninger har dempet fallet i husholdningenes disponible inntekt, men det har også vært en klar nedgang i privat konsum. Selv om deler av varehandelen har opplevd kraftig salgsvekst, har dette ikke fullkompensert for lavere tjenestekonsum knyttet til smittevernstiltak og endret forbrukeradferd.
Samlet sparing for Norge falt markert i 2.kvartal. Dermed har offentlig sektor skjermet privat sektor fra størsteparten av nedgangen i nasjonalinntekten. Mens bruttonasjonalinntekt falt med hele 9 prosent i perioden, gikk disponibel inntekt til husholdningene ned med 1,7 prosent.
En modell for sparing og BNP
For å forstå forholdet mellom offentlig og privat sparing kan det være nyttig å betrakte sammenhengen*:
S – I = (G – T) + NX
der summen av spareoverskuddet i privat sektor, S – I (sparing minus investeringer) tilsvarer underskuddet på statsbudsjettet, G – T (offentlige utgifter til varer og tjenester minus nettoskatter) og overskuddet på handelsbalansen, NX (eksport minus import).
I praksis er skatte- og avgiftsreglene utformet slik at skatteinntektene til myndighetene avhenger av konjunkturene. Det samme gjelder til en viss grad inntektsoverføringer til husholdningene, som arbeidsledighetstrygden.
Figur 2 illustrerer en modell der spareoverskuddene i privat og offentlig sektor er funksjoner av BNP. Kurven for overskuddet i privat sektor stiger med BNP, fordi høyere inntekter gir økt sparing, når husholdningene har en gitt marginal konsumtilbøyelighet. Kurven for det offentlige underskuddet synker med BNP, pga. automatiske stabilisatorer knyttet til inntekts- og utgiftsposter på statsbudsjettet som varierer med BNP. Bildet kompliseres av handelsbalansen. Man kan enten innarbeide NX i kurven for privat overskudd (denne er også en funksjon av BNP, fordi importen stiger med inntekt) eller betrakte en lukket økonomi eller verdensøkonomien som helhet.
I makroøkonomisk likevekt vil de to kurvene skjære hverandre, slik at innenlandsk spareoverskudd og BNP dannes simulant. I figuren er kurvene tegnet slik at det i utgangspunktet er balanse i begge sektorer. Merk at dette er en kortsiktig modell, der produksjonskapasiteten i økonomien er gitt (upåvirket av investeringene) og prisene er stive, slik at de ikke nødvendigvis klarerer markedene ved full kapasitetsutnyttelse.
Anta en kraftig økning i det private spareoverskuddet for et gitt nivå på BNP, for eksempel som følge av smittevernstiltak i forbindelse med covid-19 (dvs. stor tvangssparing) eller et betydelig fall i privat investeringsetterspørsel. Dette skifter kurven for privat overskudd opp i diagrammet. Som illustrert i figur 3, vil nå det offentlige underskuddet øke, mens BNP faller (fra punkt a til b). Forklaringen er at økt sparing gir lavere privat konsum, slik at samlet etterspørsel og BNP faller. Fallet dempes av de automatiske stabilisatorene i finanspolitikken. Lavere inntekter i privat sektor gir reduserte skatteinntekter, samtidig som overføringene i form av arbeidsledighetstrygd øker. Som vist i figuren, ville en balansering av offentlige budsjetter føre til at det private spareoverskuddet ble eliminert gjennom kollaps i produksjon og inntekter (punkt c).
Nå er det ikke bare de automatiske stabilisatorene som gir redusert offentlig sparing. For å motvirke det økonomiske tilbakeslaget, har regjeringen ført aktiv finanspolitikk ved å øke offentlige utgifter og kutte skattene. Dette gir et skift oppover i den offentlige underskuddskurven, slik at BNP øker ytterligere (fra punkt b til d).
Oppsummering
Koronapandemien har gitt et stor tilbeslag i norsk økonomi. Husholdningene har økt sparingen kraftig. Det underskuddet i offentlig forvaltning vi nå ser gjenspeiler både de automatiske stabilisatorene knyttet til lavere BNP og en aktiv finanspolitikk for å stimulere samlet etterspørsel og produksjon.
*Helt presist utgjør et lands sparing summen av nettorealinvesteringer og driftsbalansen ovenfor utlandet, men for å gjøre fremstillingen enkel ser vi bort fra kapitalslit og netto inntektsoverføringer fra utlandet.