Dette er det første av to innlegg der søkelyset rettes mot oljefondet og dets betydning for norsk økonomi.
Oljefondet og handlingsregelen innebærer at staten sparer opptjente petroleumsinntekter og fordeler bruken av disse over en lang tidsperiode. Dette bidrar til å redusere det fremtidige innstramningsbehovet i finanspolitikken, samt å verne norsk økonomi fra skadevirkningene ved et kortsiktig overforbruk av oljepenger.
Det har gått 20 år siden oljefondet var et faktum. Riktignok ble Statens Petroleumsfond, som var det opprinnelige navnet, vedtatt av Stortinget allerede i 1990, men det var i 1996 at det for første gang ble overført midler til fondet. Siden den gang er det overført nær 3500 milliarder kroner. Statens Pensjonsfond Utland, som det heter i dag, har en markedsverdi på 7.181 milliarder kroner og er plassert i utenlandske verdipapirer fordelt på 75 land og 9.000 selskaper. 2016 er ikke bare at jubileumsår for fondet, men også det første der nettotilførselen fra statsbudsjettet blir negativ.
Figur 1: Oljefondet. Beløp i milliarder kr. Kilde: Norges Bank.
Det var lille julaften 1969 at Phillips Petroleum gjordet det første funnet av olje i Nordsjøen. Petroleumsvirksomheten har siden fått et langt større omfang enn myndighetene trodde på 1970-tallet, da utbyggingen skjøt fart. Dette skyldes særlig utviklingen av ny teknologi som har gjort det mulig å utvinne mye større andeler av eksisterende reserver på den norske kontinentalsokkelen. I tillegg har vi opplevd mange år med høye råoljepriser.
Den norske oljeproduksjonen nådde en topp allerede rundt årtusenskiftet, men petroleumsinvesteringene fortsatte å stige frem til 2014. Dette kan virke paradoksalt, men skyldes avtagende skalautbytte i produksjonen: Når oljen utvinnes, fokuseres det først på de billigste og lettest tilgjengelige forekomstene. Etter hvert som reservene tømmes, må man ta fatt på stadig vanskeligere og dyrere felt. Dermed kreves det stadig mer kapital for å oppnå en gitt produksjonsøkning, hvilket gir økende investeringsaktivitet og kostnader. Høye oljepriser gjorde mange oljefelt lønnsomme, og dermed fulgte investerings- og kostnadsveksten. Dette snudde som kjent brått ved det kraftige oljeprisfallet i 2014 (en mer utfyllende diskusjon er gitt her).
Bevare oljeformuen
Olje og naturgass er ikke-fornybare naturressurser og en del av Norges nasjonalformue. Norges petroleumsformue kan defineres som summen av oljefondet og nåverdien av alle fremtidige nettokontantstrømmer fra petroleumssektoren. Det er realavkastningen på oljeformuen som representerer oljeinntekter i begrepets korrekte forstand.
Mesteparten av overskuddet fra oljeutvinningen tilfaller staten, enten direkte gjennom statens eierengasjement i oljesektoren, eller indirekte gjennom beskatning av oljeselskapene. De pengene man mottar fra oljeutvinningen representerer i utgangspunktet en nedgang i oljeformuen. Skal man lykkes i å bevare petroleumsformuen må denne derfor omplasseres til finansiell formue, slik som oljefondet.
Et viktig argument for å bygge opp oljefondet var ønsket å fordele petroleumsressursene over generasjoner. På lengere sikt regner Regjeringen også med at staten får betydelig større utgifter knyttet til pensjoner, helsesektoren og eldreomsorgen. Dette gir behov for statlig oppsparing, bl.a. fordi store fremtidige skatteøkninger kan ha negative vridningseffekter på økonomien. Man kan slik sett betrakte oljefondet som et statelig fond til pensjoner og andre utgifter knyttet til befolkningsaldringen. For å synliggjøre dette kalles fondet i dag Statens Pensjonsfond Utland (SPU). Navnet kan likevel være misvisende, siden fondet ikke er øremerket disse områdene. Slike bevilgninger avhenger fortsatt av budsjettvedtak i Stortinget.
Handlingsregelen
Dersom man vil bevare oljeformuen intakt over tid, kan man årlige bruke permanentinntekten, som er avkastningen av hele oljeformuen – både det som ligger under bakken og det som er plassert i utenlandske verdipapirer. I mars 2001 la Stoltenberg-I regjeringen frem nye retningslinjer for den økonomiske politikken i Norge, der handlingsregelen ble innført. Denne sier at bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet skal matche realavkastningen til oljefondet over tid, anslått til 4 prosent. Den faktiske oljepengebruken skal samtidig tilpasses konjunktursituasjonen.
Handlingsregelen er altså mer forsiktig er permanentinntektsregelen, ved at man bare skal bruke realavkastningen av den delen av formuen som allerede er omgjort til fordringer på utlandet. Det er gode grunner til en slik tilnærming i praksis, siden man ikke har full kunnskap om eksisterende oljereserver og fremtidig utvinningsteknologi, og ikke minst fremtidige oljepriser. Ved å legge seg lavere enn permanentinntektsregelen blir også oljefondet større i fremtiden enn det ellers ville vært, hvilket er hensiktsmessig i lys av det langsiktige innstramningsbehovet i finanspolitikken.
De siste årene har den faktiske oljepengebruken vært enda lavere enn det handlingsregelen legger opp til. Oljepengebruken i revidert nasjonalbudsjett for 2016 var 2,8 prosent av fondskapitalen i SPU. Dette skyldes at oljefondet har økt kraftig i verdi, bl.a. fordi kronen har svekket seg, samt at forventningene til langtidsrealavkastningen har falt i kjølvannet av finanskrisen og dens ettervirkninger.
Mange fremhever at oljen har gjort Norge til et av verdens rikeste land. Dette er imidlertid ingen selvfølge, og man kan like gjerne si at Norge har blitt dette til tross for oljerikdommen. Internasjonale erfaringer viser nemlig at land med store ikke-fornybare naturressurser ofte opplever lav økonomisk vekst over tid. Da er det ikke oljen i seg selv som er problemet, men hvordan denne får aktørene til å tilpasse seg. En annen utfordring land med store ikke- fornybare naturressurser ofte opplever er en overdreven avindustrialisering av økonomien knyttet til innfasingen av høye, men midlertidige valutainntekter. Dette betegnes gjerne som den «hollandske syke». Hvordan oljefondet og handlingsregelen har bidratt til å beskytte norsk økonomi mot slike negative effekter vil være tema i neste innlegg.