I uken som gikk la Finanspolitikkutvalget frem sine årlige fagøkonomiske vurderinger og råd knyttet til finanspolitikken og langsiktig bærekraft i statsfinansene. En av anbefalingene er å vri mer av skattetrykket vekk fra arbeidsinntekt.
Det rådgivende utvalg for finanspolitiske analyser mener at statsbudsjettet for 2024 er godt tilpasset de kortsiktige konjunkturforholdene, men fremhever at budsjettpolitikkens langsiktige virkninger tillegges for lite vekt i den løpende finanspolitikken.
Det rettes særlig kritikk mot klima-, nærings- og energipolitikken, som preges av mye «ineffektiv, overlappende og motstridende virkemiddelbruk». Videre mener utvalget av avveiningen mellom offentlige utgifter og skatteendringer i liten grad blir synliggjort og at konsekvensene i større grad må belyses i budsjettfremleggelsene.
Avveininger i skattepolitikken
Et perfekt skattesystem finnes neppe og myndighetene må avveie ulike hensyn. Skatte- og avgiftssystemet skal bidra til å finansiere offentlige utgifter[1], omfordele inntekt- og formue, samt korrigere markedssvikt.
Mange skatter og avgifter påfører økonomien et effektivitetstap, som skattlegging av arbeidskraft og kapital. Noen skatter virker nøytralt på ressursallokeringen, som skattlegging av lite mobile grunnlag som boliger og stedsbunnen grunnrente. Endelig finnes det skatter som kan vri ressursene i mer effektiv retning, ved å korrigere markedssvikt, som klima- og miljøavgifter.
Skattetrykket i Norge er høyt og myndighetene har lagt stor vekt på å omfordele inntekt og formue. Siden handlingsregelen ble innført i 2001, har mesteparten av oljepengebruken over statsbudsjettet gått med til å øke offentlige utgifter, fremfor å senke skatter og avgifter. I årene fremover kan økt press på de offentlige budsjettene, bl.a. som følge av flere eldre, derfor i begrenset grad finansieres av skatteøkninger, uten store samfunnsøkonomiske kostnader.
Når det var bred enighet blant økonomer om at det burde innføres mer grunnrenteskatt, som på havbruk og landbasert vind, var dette fordi inntektene kunne brukes til å redusere andre skatter og avgifter – som har negative vridningseffekter. Finanspolitikkutvalget er kritiske til at regjeringen ikke har benyttet dette handlerommet, men isteden kommet med nye skatteøkninger, som den midlertidige økningen i arbeidsgiveravgiften for høyere inntekter.
Hva er velferdstapet?
Tidligere innlegg har drøftet de samfunnsøkonomiske effektene av formuesskatten. Dette innlegget vil se nærmere på skattlegging av lønnsinntekter.
I den økonomiske debatten fremstilles ofte effektivitetstapet ved inntektsskatt som at det blir mindre lønnsomt å jobbe, noe som fører til et lavere arbeidstilbud. Dette er en forenkling, som er noe upresis.
Utledningen av arbeidstilbudet kan illustreres i et diagram med konsum og fritid langs aksene. En representativ husholdning har preferanser for begge disse godene. I diagrammet ligger det tett i tett med (usynlig tynne) indifferenskurver. En slik kurve angir alle kombinasjoner av fritid og konsum som gir samme nyttenivå. Jo lenger ut i diagrammet kurve ligger, jo større er nytten.
Mulighetsområdet begrenes av budsjettbetingelsen. Betrakt først budsjettlinjen uten skatt. Dersom husholdningen ikke jobber, vil den befinne seg i punkt F, og får dermed ingen lønnsinntekt og null konsum[2]. Motsatt, dersom husholdningen arbeider «hele døgnet» (f.eks. 16 timer), er konsumet maksimert. Det oppstår en likevekt der indifferenskurven tangerer budsjettbetingelsen, i punkt A.
Anta nå at det innføres en proporsjonal (flat) skatt på lønnsinntekt. Dersom det ikke arbeides, er tilpasningen fortsatt i punkt F, men alt arbeid gir lavere lønnsinntekt og konsum i forhold til en situasjon uten skatt. Det oppstår en likevekt i punkt B.
Økt skatt har to mostritende effekter på arbeidstilbudet. Fordi økt skatt gir redusert inntekt, reduseres etterspørselen etter alle normale goder, altså både konsum og fritid. Denne inntektseffekten (vist ved en stiplet budsjettlinje som har skiftet inn i diagrammet) gir dermed økt arbeidstilbud, se punkt B’.
Samtidig fører en positiv marginalskatt til at fritid blir billigere, noe som skaper en substitusjonseffekt mot lavere arbeidstilbud (illustrert ved helningen på den nye budsjettlinjen). Dermed oppstår en ny likevekt B, der arbeidstilbudet er redusert i forhold til en situasjon der man hadde hatt tilgang på ikke-vridende skatter (lumpsumskatter).
I praksis er det et empirisk spørsmål om inntekts- eller substitusjonseffekten dominerer. Dette gjør at man ikke på generelt grunnlag kan si om arbeidstilbudet synker eller stiger ved økt inntektsskatt. Men det oppstår uansett et tap på arbeidsmarkedet. Årsaken er at tilgang på effektive skatter ville gitt høyere skatteinntekter for ett gitt nyttenivå for husholdningene[3]. Dette reflekteres ved at avstanden til budsjettlinjen før skatt er større for B´ enn for B.
Denne effekten forsterkes når man innfører en progressiv skatt på lønnsinntekt, dvs. at skatten blir høyere jo mer man tjener. Trinnskatt er en progressiv skatt basert på bruttolønn. Det antas i modellen at det finnes et minstefradrag (som betales i form av negativ skatt dersom man ikke jobber – tenk på dette som en trygd).
Som fremstilt i figuren, oppstår det nå en likevekt i punkt C. Her er arbeidstilbudet lavere enn det ville vært ved en proporsjonal inntektsskatt. Og siden skatteinntektene ville vært høyere for et gitt nyttenivå, oppstår det et større effektivitetstap.
Dette illustrerer avveiningen i skattepolitikken: mens lavinntektsgrupper kommer bedre ut av økt progressivitet i inntektsskatten, øker også effektivitetstapet.
Avsluttende betraktninger
Ifølge analysen kan man redusere effektivitetstapet ved skattlegging av lønnsinntekter ved å gjøre skattesystemet mindre progressivt. Dette taler for å holde marginalskatten lavest mulig på et bredest mulig skattegrunnlag.
Når Skatteutvalget i 2022 anbefalte å redusere skatten på arbeid, ble det lagt særlig vekt på de med lavere inntekter – med den begrunnelse at det skulle lønne seg for flere å komme inn på arbeidsmarkedet. Samtidig foreslo utvalget at marginalskatten skulle reduseres ved kutt i trygdeavgift på lønn, trygd og næringsinntekter. Men i sum innbar ikke forslaget en særlig lavere marginalskatt på arbeidsinntekt, noe som ifølge økonomisk teori er avgjørende for å minske skattekilene i arbeidsmarkedet.
[1] Fordi et land med egen valuta kan «trykke penger», innebærer dette egentlig at skatter skal trekke inn nok kjøpekraft til at summen av offentlig og privat etterspørsel havner innenfor de produksjonsmulighetene som foreligger.
[2] Det antas her for enkelt skyld at all inntekt går til konsum. Differansen utgjør sparing og skattlegging av denne har også negative vridningseffekter.
[3] Dette er ekvivalent med å si at hadde man hatt tilgang på effektive skatter, ville man for et gitt nivå på skatteinntektene fått en mindre reduksjon i husholdningenes nytte.