De siste årene har det vært mye fokus på behovet for omstilling av norsk økonomi, med fremvekst av nye næringer etter hvert som oljealderen ebber ut. Enkelte fremhever viktigheten av å øke eksportveksten. Dette innlegget drøfter omstillingsbehovet, betydningen for den økonomiske politikken og hvorfor det er en feiloppfatning at Norge særlig trenger å styrke handelsbalansen ovenfor utlandet.
Norsk økonomi står ovenfor en omstilling der oljenæringen gradvis vil spille en mindre rolle. I omstillingsdebatten er det ofte fokus på behovet for å styrke tradisjonell konkurranseutsatt sektor. I et debattinnlegg i Finansavisen hevder medlem av næringskomiteen på Stortinget Nils Kristen Sandtrøen at større underskudd på handelsbalansen for Fastlands- Norge viser at vi Norge trenger å øke tradisjonell vareeksport «dersom vi skal være sikre på å være et rikt land i fremtiden».
Det er en feiloppfatning at eksport (salg til utlandet) er mer verdifullt enn produksjon av varer og tjenester for direkte innenlandsk konsum. I eksportsektoren brukes arbeidskraft og realkapital til å dekke utenlandsk etterspørsel. Dette er nødvendig for å finansiere vår import, men er bare lønnsomt opp til en viss grense. Det er importen vi lever av. Man kan ikke evaluere handelsbalansen uten å hensynta Norges store valutainntekter fra utenlandsformuen.
Handelsbalansen og SPU
Figur 1 fremstiller handelsbalansen ovenfor utlandet (eksport – import) i Norge med og uten råolje og naturgass i perioden 1970-2018. I grafen til venstre er størrelsene målt i nominelle kroner, mens grafen til høyre viser disse som prosentandeler av henholdsvis nominelt BNP og nominelt Fastlands- BNP. Oljeeksporten har bidratt til store overskudd på handelsbalansen de siste tiårene, mens Norge har hatt et varierende importoverskudd på fastlandet.
Millioner kr (venstre) og prosent av nominelt BNP og nominelt BNP for Fastlands-Norge. Kilder: SSB og egne beregninger.
Handelsunderskuddet kan virke bekymringsfullt ved første øyekast, fordi man lurer på hvordan Norge skal finansiere importen når oljeeksporten synker. Her er det viktig å huske på at utvinning og eksport av råolje og naturgass ikke er inntekter i tradisjonell forstand, men en reallokering av nasjonalformuen fra ikke-fornybare naturressurser til fordringer på utlandet. Norge har bygget opp en enorm valutagenereringsmaskin i form av Statens Pensjonsfond Utland (SPU).
Oljefondet er verdens største «sovereign-wealth fund» og passerte nylig 10.000 milliarder kroner. Handlingsregelen, som Stoltenberg-I regjeringen innførte i 2001, legger opp til at vi kun skal bruke den langsiktige realavkastningen (anslått til 3 prosent) fra SPU. Dermed har man kunnet frigjøre arbeidskraft og realkapital i tradisjonell konkurranseutsatt sektor – og isteden økt produksjonen av varer og tjenester som ikke kan kjøpes fra utlandet. Det er heller ikke et stort problem for norsk økonomi at valutainntektene fra SPU er volatile på kort sikt.
En modell
Figur 2 fremstiller produksjon og konsum av henholdsvis skjermede og konkurranseutsatte goder langs de to aksene. Produksjonsmulighetskurven gir ulike kombinasjoner av de to godene som kan produseres ved full utnyttelse av tilgjengelig arbeidskraft og (sektorspesifikk) realkapital*. Indifferenskurvene illustrerer ulike kombinasjoner av de to godene som gir samme nyttenivå. Jo lengere fra origo disse ligger, jo større er nytten. Betrakt først en situasjon uten olje. Nå vil produksjonsmulighetene også gi uttrykk for økonomiens konsummuligheter hvis det er balanse i utenriksøkonomien. Det oppstår generell likevekt i punkt A. Produksjon tilsvarer her konsum i de to sektorene.
La oss innføre en valutagave i form av olje. Dette skifter konsummulighetskurven slik at denne overstiger produksjonsmulighetene. (Vi ser for enkelthets skyld bort fra faktormarkedseffekten knyttet til ressursbruk fra oljeutvinning). Dermed dannes en ny likevekt i punkt C der konsumet av både skjermede og konkurranseutsatte goder øker. Fordi skjermet konsum alltid må være lik skjermet produksjon, overføres arbeidskraft til denne sektoren, slik at man går A til B på produksjonsmulighetskurven. Handelsbalansen blir nå negativ. Importoverskuddet finansieres av oljeinntektene. Siden punkt C er forbundet med høyere nyttenivå, har vridningen av næringsstrukturen økt innbyggernes velferd.
Hollandsk syke?
Mange land med tilgang på store ikke-fornybare naturressurser har brukt «inntektene» løpende, noe som har drevet opp kostnadsnivået og avindustrialisert mer enn det som har vist seg å være forenlig med langsiktig balanse i utenriksøkonomien. Begrepet «Hollandsk syke» henspiller på Nederlands erfaringer med utvinning og eksport av naturgass på 1960-tallet. Når inntektene falt tilbake, tvang dette frem en krevende næringsomstilling. Oljefondet og handlingsregelen ble etablert for å unngå en slik situasjon. Fordi rammeverket legger opp til en permanentinntekt i valuta, er det samfunnsøkonomisk optimalt med et varig importoverskudd. Med svak kronekurs, høy sysselsetting og voksende utenlandsformue er det ingen klare tegn på hollandsk syke i Norge.
Selv om et importoverskudd finansiert av olje- og formuesinntekter bidrar til å gi husholdningene høyere velferd, kan en negativ bivirkning være at en mindre andel av verdiskapningen skjer i næringen som er utsatt for sterk internasjonal konkurranse.
Politikkimplikasjoner
Norsk økonomi er i konstant endring. Dette skjer ikke fordi vi som samfunn bestemmer oss for å gå i en ny retning, men fordi markedskreftene koordinerer beslutningene husholdninger og bedrifter tar ut fra egeninteresser. Den ofte uttrykte bekymringen for at norsk næringsliv ikke er klar for fremtiden virker overdreven, siden endringer i teknologi og preferanser vil gjøre det lønnsomt for bedrifter å tilpasse seg. Det er også vanskelig å se for seg at land med fleksible valutakurser skal få problemer med handelsbalansen.
Det finnes eksempler på at statlig engasjement har vært viktig for næringsutviklingen. Fordi privat sparing ikke var tilstrekkelig for å finansiere den nye risikofylte oljevirksomheten på starten av 1970-tallet, ble løsningen en kombinasjon av utenlandsk kapital og et sterkt statlig engasjement. Oljenæringen er likevel ikke representativ, siden dette handler om eierskapet til en grunnrente fra utvinning av naturressurser. Vannkraft er et annet eksempel.
For å styrke vekstevnen i norsk økonomi er det viktig å føre en politikk som legger forutsetningene til rette for arbeid, bruttorealinvesteringer og ny teknologi. Dette handler blant annet om utdanning, skatte- og stønadssystemet, konkurranseregler og makroøkonomisk stabilitet. For å gjøre veksten «grønnere» må det etableres markedspriser på miljøgoder. Endelig er det avgjørende at oljefondet ikke blir en «sovepute» for reformer i offentlig sektor eller at man får stort omfang av «rent-seeking», der særinteresser påvirker politikerne til å gi dem særlige fordeler som subsidier, gunstige skatteregler, monopolmakt eller beskyttelse mot internasjonal konkurranse. Det er slikt som historisk har bidratt til at land med store naturressurser får svak økonomisk vekst – eller «rikdommens forbannelse» som det ofte kalles.
* Teknisk fotnote: Helningen på produksjonsmulighetskurven speiler skalaegenskapene i produksjonen og vil i generell likevekt svare til det relative prisnivået på skjermede goder (likevektrealvalutakursen). Når olje fases inn, får man oppgang i det relative prisnivået, hvilket vrir realressurser til skjermet sektor. På lang sikt, når også realkapitalen er perfekt mobil, vil likevektrealvalutakursen returnere til utgangspunktet.