Denne uken fikk Norge ny flertallsregjering. Enkelte har uttrykt bekymring for at regjeringsutvidelsen vil føre til økt vekst i offentlige utgifter for å kompensere for større intern uenighet om politiske prioriteringer. Dette innlegget ser nærmere på hvordan politiske prosesser kan påvirke utviklingen i makroøkonomien.
Det har fått oppmerksomhet at den utvidede Solberg-regjeringen består av 22 statsråder, som er ny rekord. Noen uttrykker bekymring for at et større antall regjeringsmedlemmer vil sloss for bevilgninger på sine områder, noe som vil gjøre det vanskeligere å holde igjen på pengebruken over statsbudsjettet. På den ene siden vil den nye regjeringen ha flertall for statsbudsjettet når dette legges frem for Stortinget i oktober. Dermed vil finansdepartementet kunne ha større kontroll på prosessen enn vanlig. På den andre siden vil både det forhold at en flertallsregjering ikke kan pulverisere ansvar for manglende resultater, og større intern uenighet i regjeringen, gjøre det vanskeligere å oppnå enighet innenfor rammene satt av handlingsregelen og konjunkturhensyn. Om sistnevnte skiller seg vesentlig fra forhandlingsprosessen i Stortinget er uklart, siden man ikke har mange eksempler på norske flertallsregjeringer.
Politisk utgiftsvekst
De fleste forstår at en sittende regjering kan ønske å øke bevilgningene til ulike gruppers «hjertesaker» i forkant av valg. I økonomisk forskningslitteratur har det også vært gjort forsøk på å kartlegge om regjeringer stimulerer økonomien i forkant av valg. En midlertidig økning i offentlig utgifter kan gi en nedgang i arbeidsledigheten. Selv om dette over tid kan gi opphav til økte priser og lønnskrav som bringer arbeidsledigheten tilbake til sitt langsiktige likevektsnivå, vil dette først inntreffe når regjeringen evt. har blitt gjenvalgt.
Figur 1 viser årlig (inflasjonskorrigert) vekst i offentlige utgifter i Norge for perioden 1979-2017. De mørkeblå punktene på grafen illustrerer utgiftsveksten i år med Stortingsvalg. Logikken bak figuren er at hvert års utgiftsvekst påvirkes av bevilgningene over statsbudsjettet, som legges frem for Stortinget i oktober året før. Selv om man har flere eksempler på at veksten i offentlige utgifter hopper i valgår, spesielt fra midten av 1990-tallet, er ikke bildet entydig. Utgiftsveksten kan også påvirkes av konjunkturene og antallet observasjoner er for få til å trekke klare konklusjoner.
Et viktig element i denne sammenhengen er innføringen av inflasjonsmålet for pengepolitikken fra 2001. Under et slikt regime vil en mer ekspansiv finanspolitikk bli møtt av en strammere pengepolitikk og ikke en midlertidig økning i produksjon og sysselsetting (En konklusjon som endres radikalt hvis pengepolitikken er begrenset av den nominelle nullrentebetingelsen). De fleste internasjonale studier finner heller ikke klare tegn til en politisk konjunktursyklus.
Det norske rammeverket
Et robust rammeverk for den makroøkonomiske politikken, med bred politisk tilslutning, har trolig bidratt til at Norge har hatt en god økonomisk utvikling de siste tiårene. Oljefondet og handlingsregelen for finanspolitikken ble etablert som et konstitusjonelt svar på erfaringene fra andre land med store naturressurser. Disse viser at mange land med stor naturressursrikdom har opplevd kraftig avindustrialisering («hollandsk syke») og svak økonomisk vekst («rikdommens forbannelse»).
De store valutainntektene fra oljevirksomheten driver opp kostnadsnivået, hvilket vrir arbeidskraft og realkapital fra konkurranseutsatt til skjermet sektor. I utgangspunktet er dette nødvendig for å hente ut oljen i velferd, siden skjermet konsum bare kan møtes gjennom innenlandsk produksjon, mens oljeinntektene finansierer import av konkurranseutsatte goder. Problemet oppstår hvis utviklingen går for langt, siden offentlig utgifter og annet skjermet forbruk må kuttes når oljeinntektene faller. Dette kan fremtvinge en krevende reversering av næringsstrukturen, hvilket vil være forbundet med høy arbeidsledighet og andre tilpasningsproblemer.
I Norge har man trolig unngått dette ved bygge opp et oljefond og kun fase inn den langsiktige realavkastningen gjennom handlingsregelen. Skiftene regjeringer har stort sett overholdt handlingsregelen siden denne ble innført i 2001. For et par år tilbake ble også måltallet for forventet realavkastning fra oljefondet nedjustert fra 4 til 3 prosent som følge av fallende globale realrenter.
Oljerikdommen har gjort det vanskeligere å gjennomføre nødvendige reformer i offentlig sektor og kritisk gjennomgå de mange statlige støtteordningene. Likevel er insentivproblemene ikke større enn at den økonomiske veksten i Fastlands- Norge så langt tåler sammenligning med våre naboland. Riktignok har norsk produktivitetsvekst falt de siste ti årene. Dette virker imidlertid å være en del av et internasjonalt fenomen med mange komplekse årsaker.
En omgåelse av budsjettreglene?
Viktigheten av handlingsregelen er bakgrunnen for at tidligere sentralbanksjef og finansråd Svein Gjedrem har kritisert en formulering i den nye regjeringsplattformen. Der åpnes det for at store offentlige gjenanskaffelser – som å bygge nytt regjeringskvartal og erstatte fregatten KNM «Helge Ingstad», finansieres direkte fra oljefondet (føres på såkalte 90-poster i statsbudsjettet). Selv om det er uklart om dette blir praktisk politikk, illustrerer dette hvordan kompromisser mellom ulike regjeringspartier kan tøye budsjettreglene.
Bakgrunnen er at den norske staten ikke forsikrer sine eiendeler, men følger det såkalte «selvassurandørprinsippet». Staten har en så stor og omfattende aktivitet at den har en risikospredning som ligner på den hos forsikringsselskapene. Siden staten har en seddelpresse, vil den uansett være i stand til å dekke sine utgifter i forbindelse med påløpte skader og ansvar. Dette endrer imidlertid ikke de makroøkonomiske virkningene av å fase inn rundt 19-20 milliarder kroner utenom handlingsregelen. Hvis norsk økonomi opererer nær normal kapasitetsutnyttelse, som i dagens situasjon, vil resultatet bli noe høyere renter og sterkere kronekurs, hvilket fortrenger privat konsum, bruttorealinvesteringer og nettoeksport.