Politikerne i det amerikanske senatet inngikk denne uken en avtale om å midlertidig heve gjeldtaket fram til begynnelsen av desember. Kan man i fremtiden risikere at USA misligholder sin statsgjeld og hva ville da bli konsekvensene?
Dette taket, som setter en øvre grense for hvor mye regjeringen kan utstede av statsgjeld for å finansiere underskuddet på statsbudsjettet, er unikt for USA og gir i prinsippet ingen mening. Når kongressen først har vedtatt et statsbudsjett, altså nivået på skatter og offentlige utgifter, gir lånebehovet seg selv.
Selve ordningen stammer fra første verdenskrig, og var ment å myke opp et rigid regelverk der kongressen måtte involveres hver gang nye lån skulle utstedes. Siden den gangen er taket hevet nesten hundre ganger. Dette illustrerer at det gir lite mening å ha en øvre gjeldsgrense i dollar. Når nominelt BNP vokser, stiger også skatteinntektene, slik at en større gjeld målt i dollar ikke betyr at gjeldsbyrden vokser tilsvarende. Gjelden har imidlertid vokst raskere enn nominelle inntekter over tid, spesielt etter finanskrisen og koronapandemien, og ligger nå nær nivåene fra andre verdenskrig. Statsgjelden er likevel lavere enn det Storbritannia og Frankrike har klart å håndtere de siste århundrene.
Figur 1: Føderal gjeld i USA.
Beløp i milliarder US dollar og prosent av BNP (h-akse). 1966-2021. Kilde: Federal Reserve (FRED).
I dagens polariserte landskap er gjeldstaket en invitasjon til politisk spill – med påfølgende usikkerhet blant investorer og allmenheten som resultat. Etter det forrige presidentvalget og stormingen av kongressen i januar, har normer for politisk ansvarlighet blitt presset til nye ytterpunkter. Ingen kan derfor ta det for gitt av gjeldstaket faktisk vil bli hevet tidsnok til å unngå fremtidig mislighold.
Et risikabelt spill
Et mislighold av statsgjelden vil oppstå dersom renter og avdrag ikke blir betalt ved forfall. Et slikt senario ville ganske sikkert fått investorene til å selge amerikanske statsobligasjoner. Dersom ratingbyråene skulle nedgradere USAs kredittverdighet til under «investment-grade- nivå» (f.eks. lavere enn BBB), kunne faktisk institusjonelle investorer bli tvunget til å selge. Når prisen på en obligasjon faller, presses rentenivået opp, hvilket igjen gjør gjelden tyngre å betjene. Noen studier antyder at amerikanske statsobligasjoners rolle som risikofrie plasseringer sparer statskassen i USA for rundt 700 milliarder dollar over et tiår.
Det finnes ingen økonomiske årsaker til at USA skulle misligholde statsgjelden. En stat med egen valuta kan både låne og «trykke penger» (låne av seg selv) nærmest uten fysiske eller tekniske begrensninger. Det er likevel et faktum at offentlige utgifter må henge sammen med skatteinntektene over tid. Skatter trekker inn kjøpekraft og gir plass til offentlig og privat etterspørsel innenfor de produksjonsmulighetene som foreligger. Trykker staten penger helt vilt, kan dette (under gitte betingelser) gi sterk prisstigning – hvilket betyr at det indirekte ilegges en inflasjonsskatt på privat sektor.
Det amerikanske statsobligasjonsmarkedet er det dypeste og mest likvide i verden, og fungerer som «trygg havn» i perioder med uro. De amerikanske statsrentene er det første folk tenker på når man refererer til risikofrie renter – som spiller en kritisk rolle i prising av finansielle produkter. Ingen kjenner konsekvensene fullt ut av å rokke ved dette. Resultatet ville trolig bli en global finanskrise, med store negative følger for verdensøkonomien.
Så hvordan kan myndighetene unngå en slik krise, i tilfelle man i fremtiden står ovenfor en situasjon der det ikke er politisk enighet om å løfte gjeldsgrensen?
Trenger bare en mynt?
Et forslag som har dukket opp er at regjeringen utsteder en platinamynt med valør tusen milliarder dollar. Formålet bak lovverket som tillater et slikt snedig grep skal visstnok ha vært å la regjeringen lage jubileumsmynter osv. Dette formålet er imidlertid ikke spesifisert i loven. Dermed kan finansdepartementet sette mynten på konto i Federal Reserve (Fed), og trekke på saldoen for å dekke offentlige utgifter uten å låne.
I motsetning til det man skulle tro, vil ikke et slikt «bokføringstriks» bety at det trykkes penger. Dette skjer kun dersom sentralbanken øker basispengemengden (summen av reserver og kontanter). I dette tilfelle ville Fed kunne nøytralisere likviditetseffekten ved å selge statsobligasjoner – som den har akkumulert gjennom kvantitative lettelser av pengepolitikken. Fordi regjeringen og sentralbanken begge er del av staten (regjeringen mottar sentralbankens overskudd), spiller det ingen rolle i makro om regjeringen selger nye statsobligasjoner til privat sektor, eller om sentralbanken selger eksisterende statsobligasjoner til private investorer.
Konklusjon
USAs finansminister Janet Yellen har lite sans for forslaget om å lage en platinamynt – og har oppfordret kongressen til å heve gjeldstaket. Og denne gangen ble dette utfallet. Men allerede nå har lederen av republikanernes partigruppe, Mitch McConnell, varslet at demokratene ikke kan regne med hjelp til å heve gjeldstaket i desember. Dermed fortsetter spillet. I møte med en finanskrise, fordi kongressen nekter å la regjeringen finansiere kongressens egne budsjettvedtak, er det bedre å omgå et håpløst regelverk. Det beste alternativet er likevel at politikerne i USA avskaffer gjeldstaket en gang for alle.