Det er mye fokus på regjeringens oljepengebruk i forslaget til neste års statsbudsjett. På sikt har Norge et klart innstrammingsbehov i finanspolitikken, som følge av økende forpliktelser knyttet til alders- og uførepensjoner i folketrygden. Samtidig kan fremtidige skatteøkninger ha negative effekter på vekstevnen i økonomien. En for raskt innstramming kan likevel ha uheldige konjunkturvirkninger når verdensøkonomien er svak. Det viktigste er ikke hvor mye oljepenger som brukes over budsjettet, men hvordan pengebruken innrettes.
I forbindelse med fremleggelsen av statsbudsjettet for 2017 har det vært mye fokus på de siste års kraftige opptrapping i bruken av oljepenger. Noen vil kanskje stusse over at oljepengebruken øker når oljeprisene har blitt vesentlig redusert. Det er imidlertid hvert å minne om at utvinning av olje og gass ikke representerer en inntekt i tradisjonell forstand, men en reallokering av petroleumsformuen i bakken til fordringer på utlandet- i form av plasseringen i oljefondet/Statens Pensjonsfond Utland (SPU). Det er realavkastningen herfra som utgjør oljeinntektene. Ifølge handlingsregelen skal innfasingen av oljeinntekter i økonomien, som et gjennomsnitt over konjunktursyklusen, tilsvare den forventede realavkastningen av SPU, som er estimert til 4 prosent. På denne måten kan selve oljeformuen bevares evig og skadevirkningene fra et overforbruk av oljeinntekter begrenes. (Oljefondets betydning for norsk økonomi er drøftet i mer detalj her).
I etterkant av finanskrisen har det funnet sted en klar nedgang i de langsiktige realrentene på verdensbasis, hvilket har fått mange til å mene at 4 prosent realavkastning er for optimistisk. Rundt 37 prosent av SPU er jo plassert i det internasjonale obligasjonsmarkedet. Det å bruke 4 prosent kan dermed tære på hovedstolen. Også regjeringen har tatt inn over seg dette, og den faktiske oljepengebruken er i neste års statsbudsjett anslått til 3 prosent av fondskapitalen, opp fra 2,8 prosent i inneværende år.
Når regjeringen har kunnet økte oljepengebruken betydelig de siste årene, og likevel ligget godt under den såkalte 4-prosentbanen, skyldes dette selvfølgelig at oljefondet har blitt mye større. Riktignok er råoljeprisene vesentlig lavere enn for to år tilbake, hvilket gir mindre overføringer til fondet. På kort sikt dominerer imidlertid effekten av en svakere kronekurs, hvilket har økt verdien av tidligere overføringer. Og frem til oljeprisfallet var disse betydelige. Den viktigste årsaken til at staten bruker mer oljeinntekter, er altså at staten har fått mer oljeinntekter.
Endelig skal innfasingen av oljeinntekter kalibreres til konjunktursituasjonen i Norge. Kombinasjonen av ledig kapasitet i arbeidsmarkedet og lave renter gjør det nødvendig å stimulere samlet etterspørsel gjennom finanspolitikken. Dette ble drøftet i forrige innlegg.
De offentlige utgiftene stiger i årene fremover
Når man tar et mer langsiktig perspektiv, har Norge et betydelig innstrammingsbehov over de offentlige budsjettene. Dette drives av mindre oljeutvinning og en vekst i forpliktelsene på utgiftssiden som er sterkere enn i mange andre land. Figur 1 er hentet fra nasjonalbudsjettet og sammenstiller pensjonsutgifter og 4-prosentbanen til SPU som andeler av trend-BNP for Fastlands- Norge. Som det fremkommer, vil de offentlige utgiftene til alders- og uførepensjon i folketrygden overstige realavkastningen fra SPU fra og med neste år, og gapet øker jevnt og trutt frem mot 2060.
Figur 1: Pensjonsutgifter og 4-prosentbanen. Prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge. Kilde: Meld. St. 1 (2016-2017) Nasjonalbudsjettet 2017. Figur 3.7.
Figur 2 viser offentlige utgifter som andel av BNP i Norge og et utvalg OECD- land. Den sterke veksten i de offentlige utgiftene må trolig sees i sammenheng med oljerikdommen. Et klassisk problem for de fleste land som har tilgang på store naturressurser, er at det blir fristende for politikerne å «kaste penger» etter problemer i offentlig sektor – fremfor å gjennomføre nødvendige, men upopulære reformer. Bare Finland har større offentlige utgifter som andel av BNP. Samtidig er skattetrykket i Norge allerede høyt i internasjonal sammenheng.
Figur 2: Offentlige utgifter i 2015. Prosent av BNP. Kilde: Meld. St. 1 (2016-2017) Nasjonalbudsjettet 2017. Figur 5.6.
Skatteutjevning gir mindre velferdstap
Den sterke utgiftsveksten i årene fremover er et argument for å bruke noe mindre oljeinntekter enn handlingsregelen skulle tilsi, uavhengig av hva realavkastningen skulle bli. Årsaken er at mindre oljepengebruk i dag betyr et større oljefond i fremtiden, hvilket demper behovet for fremtidige skatteøkninger og/eller kutt i offentlige utgifter.
Økonomer er opptatt av at skatter påfører økonomien et effektivitetstap, og at stabile skatterater kan minske dette tapet. Det burde være intuitivt at stabile skatter i mindre grad vrir ressursbruken i samfunnet enn ustabile skatter. Man kan likevel gi en mer teknisk forklaring: Anta at myndighetene øker marginalskatten på lønnsinntekt, hvilket gjør det billigere å hente ut fritid. Siden arbeid skaper verdien for flere enn den som jobber, er nettoeffekten negativ for samfunnet, selv om økt fritid har en verdi for den enkelte. Siden effektivitetstapet antas å stige overproporsjonalt med skatteraten, vil tapet ved å øke skattene i fremtiden overstige gevinsten ved å holde skattene lave i dag. Nåverdien av dagens og alle fremtidige effektivitetstap blir dermed lavere ved å holde skatteratene stabile over tid.
Det viktigste for norsk økonomi på lang sikt er likevel ikke hvor mye oljepenger som brukes, men hvordan de brukes. En oppblåsing av offentlig sektor kan føre til at en for liten andel av økonomien utsettes for konkurransepress. I en sitasjon med historisk lave realrenter kan mange offentlige investeringsprosjekter fremstå som samfunnsøkonomisk lønnsomme, men dette kan vannes ut hvis myndighetene ikke prioriterer prosjektene ut fra en nytte/kostnadsprofil. På sikt kan også høy offentlig sparing fortrenge privat eierskap i næringslivet og dermed etableringen av nye vekstkraftige næringer. Dette kan være argumenter for at myndighetene bruker deler av dagens handlingsrom i budsjettet til å gi skattelettelser, samtidig som det må gjennomføres reformer som demper den fremtidige utgiftsveksten.
Til tross for statens langsiktige innstrammingsbehov i finanspolitikken, må ikke en overdreven bekymring føre til at man strammer inn oljepengebruken for mye på kort sikt. Hvis verdensøkonomien virkelig viser tendenser til «sekulær stagnasjon», slik at svak global etterspørsel fungerer som en langvarig brems på norsk økonomi, kan det være nødvendig å kompensere for dette gjennom finanspolitisk stimulans. Nyere makroøkonomisk forskning viser nemlig at en lang periode med svak etterspørsel kan trekke ned produksjonspotensialet i økonomien. Dermed kan man få lite igjen for å stramme inn, siden skatteinntektene blir varig redusert.